加快政策顶层设计 住建部再提住房保障立法

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经过11年的住房保障立法，新的消息终于出来了。

8月14日，住房和城乡建设部官方网站发布了《努力实现全民住房——中国住房保障成就总结》，其中提到住房和城乡建设部相关负责人表示将加快推进住房保障立法。

受委托起草《住房保障法》理论版的清华大学法学院教授王洪亮在接受《时代周刊》记者采访时表示:“从观察角度来看，中国目前的住房保障市场并没有发生根本变化。包括2008年起草《住房保障法》时出现的城乡差别；中国的住房保障尚未完成从“填砖”到“填头”的过渡；此外，在起草《住房保障法》时有争议的住房保障是否应保证每个人“生活和居住”目前还没有达到这一水平。”

“因此，目前住房和城乡建设部已经提到‘加快住房保障立法’，这更多地表达了住房和城乡建设部有时间、精力和人力来推进和完成住房保障立法工作的意愿。”王洪亮作出了判断。

根据住房和城乡建设部的声明，住房保障立法应“明确国家一级住房保障的顶层设计和基本制度框架，强化各级政府住房保障工作的责任，为规范保障性住房的获得、使用和退出提供法律依据。”《泰晤士报》记者查看了2014年发布的《城市住房保障条例(征求意见稿)》(以下简称征求意见稿)，发现住房和城乡建设部的提法与已发布的征求意见稿没有太大区别。

然而，《征求意见稿》已经公布了五年，并被写入了国务院2017年和2019年的立法工作计划，但并没有得到进一步的推进，或者说更多的是与住房保障的不成熟发展和责任部门的博弈有关。

经过十多年的曲折，

作为经济适用房的管理法规，住房保障立法工作自2007年开始酝酿。

2008年11月，《住房保障法》被列入第十一届全国人民代表大会常务委员会五年立法计划，住房和城乡建设部住房保障司负责起草该法。2008年底，清华大学法学院和深圳市房地产研究中心分别受托起草该法的理论草案和实践草案。

时间已经到了2012年，但住房保障立法却一直在飙升。2012年3月15日，Caixin.com援引接近住房和城乡建设部的人士的话说:“由于时间不成熟，住房保障法的起草将被推迟。取而代之的是行政法规——基本住房保障条例将首先制定。”

王洪亮向《时代周刊》记者回忆说，当时在调查中发现了很多问题。首先，住房保障的目标是保证每个人都“住、住”，但从实际情况来看，很难达到这个位置，而且城市和农村在住房保障方面有很大的差异。城市住房保障体系相对完善，但农村相对匮乏，这也增加了“住”与“住”的难度。其次，它是针对“夹心”住房保障。当时，它还是经济适用房，而且经济适用房可以上市。将其纳入住房保障体系，并享受与廉租房和公租房相同的保障政策，这是否不公平？

"总的来说，当时的立法环境和条件还不够成熟."王洪亮指出，基于此，考虑到立法难度和立法过程，住房保障立法从原来的《法》降级为《条例》。

"法律的地位仍然相对较高."北京大学房地产法律研究中心主任娄建波对《时代周刊》记者表示，各级法院在审理案件时，更多关注的是法律和行政法规，而不是部门规章和地方立法。此外，住房保障还涉及财政支出。根据我国预算法的规定，财政支出只能在法律规定的支出项目中给予。

《泰晤士周刊》记者发现，住房保障法草案没有被披露。然而，2014年，国务院发布了《城市住房保障条例(征求意见稿)》。在随后的五年里，尽管《城市住房保障条例》多次被纳入国务院的立法工作计划，但没有取得最新进展。

“从住房和城乡建设部以及《民法典》的编制来看，租赁市场以前一直是人们关注的焦点。物业管理和租赁合同也是民法典编纂的内容。目前，随着《民法典》的编纂工作即将结束，并将于2020年获得通过，住房和城乡建设部及相关立法部门也可以腾出精力，开展《住房保障法》的相关立法工作。”王洪亮说道。

中央分工的问题需要解决

数据显示，中国经济适用房的供应正在快速增长。根据住房和城乡建设部8月14日发布的数据，自2008年大规模实施经济适用房项目以来，截至2018年底，全国城镇已启动约7000万套经济适用房项目。

中国的住房保障类型也在不断完善。但是，王洪亮认为，中国目前的住房保障市场与我们2008年调查的住房保障市场没有本质的区别。

“突出的表现是中国的住房保障还处于起步阶段，主要是以‘填砖’的方式为主——主要是对保障性住房供应商的补贴，包括廉租房或廉租房的建设和运营补贴，以及向低收入家庭出租私有住房的供应补贴。但成熟的方式应该是“填饱肚子”——以现金形式向租房者支付租金补贴，并为买房家庭提供税收优惠。”王洪亮说道。

各地也在积极探索这一点。在接受《时代周刊》采访时，杭州市住房保障和房地产管理局的工作人员表示，近年来，杭州在公共租赁住房领域不断创新保障方式，租金补贴也是其中的一大部分。数据显示，今年上半年，杭州有5921户家庭获得了货币补贴。

此外，中央和地方权责的明晰是另一个需要解决的难题——“如何明晰中央和地方的权责和利益？同级部门如何分工？这两个问题很难解决，这就是住房保障立法从“法律”降为“法规”的原因，也是住房保障立法中最大的问题。”卢建波说。

《征求意见稿》提出了职责分工:国务院住房和城乡建设主管部门负责全国城市住房保障工作，国务院其他有关部门在各自职责范围内负责城市住房保障工作；县级以上地方政府住房保障部门负责本行政区域内的城市住房保障工作，县级以上地方政府其他有关部门在各自职责范围内负责城市住房保障的相关工作。

“以前，廉租房主要由中央政府出资。然而，在2014年，公共租赁住房和廉租房同时运营。目前，中央政府对公共租赁住房及其配套基础设施有专项补贴资金，但补贴力度有多大以及地方政府是否愿意承担这笔资金仍不清楚。”娄建波指出。

这个问题可能会继续影响住房保障立法。“但必须有住房保障立法，明确权力、责任和利益也是一个必须解决的问题。”楼建波说:“建议住房保障立法作为一项国家立法，应从底线立法原则入手，明确基本规则和底线原则，以顺利推进和完成相关立法工作。”