农村土地经营权抵押贷款的推广实践与思考

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周海

农村土地经营权抵押贷款可以激发农地的金融属性，是向现代农业开放金融资源的新渠道，对支持农村振兴战略具有重要意义。近年来，黑龙江省充分发挥农业自然禀赋优势，积极推进农地经营权抵押贷款业务，贷款规模居全国首位。摘要:分析了黑龙江省农地经营权抵押贷款实践面临的问题，进一步探索了推进农地经营权抵押贷款的有效途径，以促进全国农地抵押融资功能的顺利实现。

基本情况

黑龙江省是中国耕地面积和人均耕地占有量第一大省，也是中国最重要的粮食产区和商品粮生产基地。三年来，黑龙江省已在全省15个试点地区初步形成了完整的农地抵押贷款闭环运行，贷款规模居全国首位。截至2018年底，黑龙江省试点地区农地经营权确权率和发证率超过90%的县(市)数量分别达到13个和7个；所有试点地区都建立了农地产权流转交易平台，累计成交89.6亿元，成交11.3万笔；金融机构农业土地经营权抵押贷款余额59.9亿元，占试点地区涉农贷款余额的5.8%；抵押耕地面积占耕地总面积的18%，比非试点地区高3.6个百分点；推进耕地流转1856万亩，流转率46.6%，比非试点地区提高5.6个百分点；建立风险补偿1.2亿元，引入政府担保2.3亿元，处置不良贷款1.4亿元。

面对问题

(一)农地经营权抵押贷款的法律保护仍需加强。2019年1月1日，新修订的《农村土地承包法》正式实施，其法律规定增加了金融机构对农地经营权的融资担保。相应地，农地抵押贷款的法律障碍已经基本消除。然而，从黑龙江省的实践来看，虽然农地抵押贷款的不良率低于普通农户，但不良贷款处置率处于较低水平，难以通过司法渠道收回农地抵押贷款，成为贷款发展的最大瓶颈。新修订的《农村土地承包法》刚刚实施，各地司法部门在农地经营权抵押贷款业务相关的诉讼判决方面经验不足，缺乏最高法院的司法解释作为借鉴。面对涉及农民生活保障的农地抵押纠纷，基层法院更容易采取调整的方式。法律保护和约束的缺失不利于农地抵押贷款的全面推进。

(二)农地经营权抵押贷款的基本配套设施需要完善。从黑龙江省的实践来看，许多地区推进农业土地配套基础设施建设滞后于贷款速度。首先，需要加快农地所有权的认证。黑龙江省试点地区农地所有权认证虽然取得了快速进展，但其他地区农地所有权认证完成率不到50%。第二，农地经营权的估价不科学。由于农村土地的特殊性和土地承包经营权价值构成的复杂性，农用地估价缺乏相对独立的估价参考体系，大多数地区还缺乏权威的价值评估中介机构，导致估价价格不公平和抵押价值偏低。第三，土地流转平台运行不畅。虽然黑龙江省15个试点地区都建立了农地产权流转交易平台，但大部分农地流转是在村内完成的。双方都更习惯于为了方便和信任而进行私人交易，这使得转移交易平台难以扩展。

(3)农地经营权抵押贷款的抵押物难以实现。抵押品处置的实现是整个贷款闭环不可或缺的一部分。由于金融机构直接经营收回的土地难以实现，且农地流转市场发展水平低、流转配套设施不完善制约了土地流转，金融机构实现土地抵押困难且成本高。从实际情况来看，虽然黑龙江省人均耕地面积居全国第一，但由于耕地本身的差异，村集体(土地承包方)从公平的角度人为地将耕地分成几个等级，并以匹配的方式承包出去，导致农民承包的土地分散在各种地块上，难以进行相关土地的规模化生产，二级流通市场的认可度很低。同时，受土地流转市场不发达的影响，农地抵押的流转范围相对较小，大多在农村消化。然而，由于农村乡愁，村里很少有商业实体愿意接手，从而进一步加深了土地抵押实现的困境。

(4)农地经营权抵押贷款的风险保障不完善。首先，缺乏风险补偿和缓解机制。农业的自然弱势导致农地抵押贷款的高风险。同时，主要应用农地经营权的农业主产区通常是经济欠发达地区，地方财力非常有限，难以提供足够的资金建立专项风险补偿基金。截至2018年底，黑龙江省设立的1.6亿元农业土地经营权抵押贷款风险补偿基金只能覆盖农业土地抵押贷款总额的1.2%，地方财政资金对农村金融的风险补偿能力严重不足。二是缺乏有效的保险保障机制。目前，黑龙江省农业土地抵押贷款涉及的农业保险保额为5.6亿元，农业保险费率不高，农业信用保险尚未开展。农地经营权抵押贷款对金融机构和农民来说面临着更高的风险。

对策思考

(一)完善农地法律制度，保护借贷双方的合法权益。一是继续完善法制。在《农村土地承包法》的基础上，进一步修订或颁布其他配套法律法规，尽快出台《农村土地经营权抵押贷款管理办法》，使法律制度更好地适应我国农村土地经营权抵押融资的客观发展需要，为农村土地经营权抵押融资功能的实现提供强有力的法律支持。第二，搞好司法实践。监督和支持地方司法部门依据最新法律法规开展农地抵押纠纷审判，探索法律体系中农地融资功能与社会保障功能的平衡，并通过最高人民法院发布相关司法解释，增强司法部门的可操作性。三是做好普法工作。在农村开展《农村土地承包法》等法律知识的宣传，增强农民的法律意识和诚信意识，避免过度融资。

(二)完善农村产权服务，营造公平高效的融资环境。一是做好农地经营权的确认、登记和认证工作，确保农地登记部门信息的真实性和准确性。二是推进县级农业部门开展农用地转用基准价格的指导和公示制度，支持引入第三方评估机构，提高农用地价格评估的科学性和规范性，增强价值评估的公信力。三是推进覆盖县乡的多层次网络化农村产权流转交易平台建设，加强农地经营权流转管理服务和信息共享。

(三)推广典型的农地经营权处置模式，降低抵押物处置成本。一是支持农地抵押贷款的仲裁处置模式。与“协商调解”相比，土地仲裁模式比“司法诉讼”更具权威性、简便性和经济性，对于妥善解决农村土地承包经营纠纷，维护农村土地承包经营权益具有重要的现实意义。鼓励各地成立县级政府领导的土地仲裁委员会，依法开展土地仲裁实践，有效降低抵押物处置成本。二是探索农地抵押贷款的“第三方回购”模式。通过建立或引入第三方机构，依靠第三方机构回购农地经营权进行消化或转让和处置，可以解决金融机构的抵押处置问题，减少贷款顾虑。

(四)加强农地抵押融资的风险保护，有效降低贷款发放风险。一是加强顶层设计，充分考虑农业主产区地方政府的财政约束，建立风险缓释机制，这需要国家财政支持的客观需要。政策性保险和风险保证金的资金来源宜由国家、省、市、县财政按比例承担。二是鼓励金融机构对土地使用权抵押贷款中信得过的农民给予优惠贷款，同时加强土地使用权抵押贷款不良贷款的归集和处置，营造良好的金融生态环境。(作者是中国人民银行哈尔滨市中心支行副行长)