中国金融监管体制的改革路线

本篇文章5166字，读完约13分钟

我们的记者王璐

随着金融市场的发展，在几次金融风暴的冲击下，我国的金融监管体系也实现了从无到有的创新和完善。目前，中国在借鉴国外监管经验和总结自身经验教训的过程中，逐渐形成了具有中国特色的监管理念和体系。本期《理论周刊》邀请国家金融与发展实验室副主任曾刚回顾中国金融监管体制改革的历程，探讨在日益复杂的国内外形势下，如何把握金融监管的节奏和力度。

现场检查系统建设开始

英国《金融时报》记者:改革开放之初，中国正处于计划经济时期。请谈谈这一时期的金融业和监管。

曾刚:在计划经济体制下，中国人民银行经营国家金融业务，也是一个金融管理和货币发行机构，实际上没有发挥金融监管职能。1983年9月，国务院正式发布《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，提出“中国人民银行专门行使中央银行职能，不再兼营工商信贷和储蓄业务，以加强信贷资金的集中管理和综合平衡，更好地为宏观经济决策服务”；同时，决定“设立中国工商银行，承办原由中国人民银行办理的工商信贷和储蓄业务”。1984年1月，中国工商银行成立，工商贷款和储蓄业务从中国人民银行分离出来。

为适应经济金融体制改革和经济发展的要求，独立专业银行相继设立了现金出纳、居民储蓄、贷款、国际金融和各种委托代理业务。通过为公众设立各种商业银行业务，它们丰富了银行职能，为向现代商业银行过渡奠定了坚实的基础。

随着专业银行的建立，股份制商业银行开始陆续成立。1986年7月，交通银行成为新中国成立后第一家股份制商业银行。1987年，中信实业银行、招商银行和深圳发展银行相继成立。与此同时，城市信用社也开始了。随着金融机构日益多元化和市场化程度的不断提高，对金融监管提出了新的要求。为了保证金融业和金融机构的健康持续发展，1986年1月7日，国务院发布了《银行管理暂行条例》，明确了中国人民银行的财务管理职责。此后，中国人民银行先后颁布了一系列法规，并开始建立各种金融机构的管理制度。

统一的金融监管模式暴露了其弊端

英国《金融时报》记者:20世纪80年代末，中国各种金融机构并存的竞争局面初步形成。这在当时对监管提出了什么要求？

曾刚:在利率机制的推动下，许多银行，特别是新成立的股份制商业银行，已经将业务范围扩大到银行、保险、证券、信托、房地产等领域，实际上形成了一种混合经营模式。由于货币政策与监管之间的职能不清，在新旧金融体制运行机制的转型期，金融监管能力没有得到及时跟进，监管机构没有及时监管银行机构的无序和非法放贷及扩张，导致了自20世纪80年代中期以来的几次经济整体过热、投资和消费双重通胀、信贷和货币双重通胀。从1984年到1986年，贷款余额增长率超过30%，1985年的消费物价指数同比增长9.3%。1984年11月，国务院发布了《关于严格控制财政支出，大力组织退库的紧急通知》，实施了紧缩的经济政策，但未能有效抑制通货膨胀。

两次信贷扩张和高通胀，中国人民银行“双肩挑”的统一金融监管模式显示出明显的弊端，监管能力已不能适应金融的快速发展。

在上述背景下，1992年国务院证券委员会和证券监督管理委员会相继成立。1995年，中国人民银行不再负责对证券公司的监管，转交给中国证监会。1993年，国务院发布了《关于金融体制改革的决定》，明确了中国人民银行各级机构的职责，改变了中国人民银行的职能，要求保险业、证券业、信托业和银行业分业经营。分业经营的要求与分业监管的要求相对应，我国也逐步探索建立分业监管模式。1993年的这份文件也描绘了上世纪90年代中国金融监管体系改革的蓝图。《中华人民共和国银行业法》、《中国人民银行法》、《票据法》和《保险法》等议案，根据这份文件的部署，逐一起草，经全国人民代表大会审议后提出。

确立单独财务管理的原则

英国《金融时报》记者:实行“一线三会”的分业监管机制有哪些考虑？效果如何？

曾刚:分业经营和分业监管体制的建立，实际上源于中国改革开放以来金融实践的许多教训。自20世纪80年代中后期以来，由于金融机构的混业发展，中国人民银行对金融总量的控制受到严重影响，出现了许多过热和通货膨胀的情况。此外，更重要的是，在监管能力较低的情况下，中国人民银行单一机构负责的混合监管模式无法有效管理跨市场、跨机构的金融风险，导致银行资金进入股市等恶性金融风险事件发生，影响整个金融体系的可持续发展。在此背景下，确立金融分业经营原则，建立分业监管体系，是我国金融监管改革的必然选择。1992年中国证券监督管理委员会的成立可以说是这一改革的前奏。1997年金融工作会议进一步明确了这一方向，制定了更加系统的工作计划。

总体而言，“一线三会”分业监管模式的特征是基于金融主体身份性质的监管职责分工，本质上是一种制度监管模式，属于分业监管的一种类型。这种监管方式符合当时中国金融业分业经营的规划。在这种监管模式下，银行、证券和保险的监管是相互分离的。逻辑基础是不同金融行业之间有相对清晰的界限。

1998年，中国保监会依法正式成立。中国保险监督管理委员会成立后，早期高收益保险政策造成的利差损逐步得到修复，保险资金运用管理体制改革也取得突破。在“全国十条”的推动下，保险资产配置范围扩大到股票等资产。

2003年，中国银监会依法确立了“管理法人、风险、内部控制、提高透明度”的监管理念。2004年至2007年，银监会逐步构建了具有中国特色的银行业监管框架，初步建立了以资本监管为基础的稳健的银行业监管体系；完善金融机构治理结构和内部机制，实现合规管理和风险管理；推进中小商业银行改革发展，推进农村信用社改革，推进农村商业银行、村镇银行等农村金融服务体系建设。

至此，中国的金融监管体制已经从中国人民银行的“一元化”完全转变为“一行三会”的分业监管体制。党的“三次会议”成立以来，中国基本建立了符合中国国情的现代金融体系，金融市场运行平稳，金融机构稳定性大大提高。

次贷危机后监管改革的方向

英国《金融时报》记者:2008年爆发的国际金融危机，对全球金融发展造成了沉重打击，也迫使各国加强金融监管。国际经验和实践对中国金融监管有什么启示？

曾刚:次贷危机的爆发暴露了全球金融监管中的一些重要问题。第一，缺乏国际监管合作。一方面，缺乏统一的监管标准，导致监管套利和过度自由化；另一方面，各国监管当局之间缺乏合作导致了危机的升级和恶化。第二，国际金融监管规则的内在缺陷。特别是作为审慎监管主要支柱的资本充足率监管，未能及时纳入衍生产品和表外产品的风险，导致系统性金融风险的形成。此外，资本充足率监管的顺周期性缺陷也加大了金融和实体经济的波动。第三，国内监管体系不完善，过于注重微观审慎指标，忽视宏观审慎管理和行为监管的重要性。此外，在分业监管体制下，不同监管主体之间的分工和协调不够明确。

2008年金融危机后，各国的金融监管改革有一些共同的特点:一是强调宏观审慎监管和微观审慎监管的合作。二是建立监管协调机构，负责宏观审慎监管，防范系统性风险。第三，央行在金融监管中的地位有所提高。第四，加强行为监管和消费者保护。第五，从立法上完善监管协调机制。

中国次贷危机后，受宏观政策和机制特征的影响，影子银行迅速扩张，大型资本管理行业迅速发展。在发展的同时，基金池业务、过度杠杆化、多层套现甚至集资诈骗等行业混乱现象日益突出。原有的分业监管模式存在监管漏洞，给金融机构带来了空的金融套利，这使得新的金融风险难以应对。在混业经营和相关金融业务不可逆转的情况下，基于对危机后发达国家金融自由化反思的金融监管体制改革对中国具有一定的借鉴意义，这体现在中国金融监管体制的建设上。例如，从2012年开始，中国开始根据自身实际情况推进巴塞尔协议三要求的实施。到目前为止，整体工作进展顺利有序；自2016年以来，中国人民银行建立并逐步完善了宏观审慎监管框架。今年，根据监管改革的安排，专门成立了宏观审慎管理局。从实践来看，宏观审慎管理已经成为中国宏观调控政策的两大支柱之一，在防范金融风险方面发挥了重要作用。此外，对行为监管的重视程度也有所提高，各监管部门都设立了独立的消费者权益保护部门，以加强对金融消费者的保护。

新一轮监管框架改革

英国《金融时报》记者:2018年3月13日，时隔20年，金融监管再次迎来历史性时刻，国务院机构改革方案出台，宣布成立银行业监督管理委员会。目前，中国已经形成了“一委一党两会”的新的监管框架。这对中国金融市场的发展有什么现实意义？

曾刚:随着金融市场化改革的不断推进，金融业务创新使得现有的分业界限日益模糊，跨市场、跨机构的风险明显增加，这大大削弱了宏观调控政策的有效性。原有监管体系的缺陷越来越明显，具体体现在以下几个方面:

第一，在金融自由化和加速混业经营的背景下，监管真理空和监管重叠并存。在原有的分业监管模式下，每个监管机构都有自己的体系，只关注本行业的金融机构。然而，对于跨行业、跨市场的金融产品和金融机构的监管，监管责任缺乏明确的界定，往往导致相互推诿或争权夺利，这不仅增加了监管成本，也降低了监管效率。

其次，监管标准不统一，导致监管套利泛滥。在机构监管模式下，不同金融机构开展的同类型业务由不同的金融监管机构监管，但不同监管机构的监管力度和监管理念可能不同，甚至可能存在为了维护行业利益的“监管竞争”倾向，这很容易导致同类型业务面临不同的监管规则标准。资产管理业务、银行间业务和表外业务的无序扩张以及许多金融混乱的形成，很大程度上是由监管规则不统一所驱动的监管套利造成的。

第三，监管者之间缺乏有效的协调机制。在原有的“一线三会”分业监管体制下，各监管机构各司其职，自成体系。然而，随着金融业之间的界限日益模糊，客观上要求所有监管机构需要共享足够的信息，形成高效的监管沟通和协调机制。由于“三会”期间各监管机构无权干预其他行业的金融活动，以往的金融监管协调部际联席会议制度不具有强制性，也没有明确的决策机制、议事规则、决策权限等。，所以很难协调监督。

新监管框架的核心目标是弥补分业监管的上述不足，提高分业监管主体之间的政策协调程度，实现不同类型金融机构监管规则的一致性。2017年底，国务院金融稳定发展委员会成立，办公室设在中国人民银行。2018年，“两会”通过了国务院机构改革方案，银监会和保监会被纳入银行业监督管理委员会，由中国人民银行负责起草行业重要法律法规和审慎监管基本制度。金在各财务管理部门工作中协调配合。新一轮监管框架改革源于金融监管的视角。“一委一党两会”的新监管框架有效解决了我国金融分业监管体制带来的缺乏协调和沟通效率低下的问题，加强了金融基础设施的整体监管和互联互通，促进了金融统计和信息共享；加强宏观审慎管理和职能监管，实现金融监管的统一性、专业性和渗透性，弥补纯制度监管的缺陷。从实际运行情况来看，金文委员会的成立有利于各金融管理部门的协调和沟通，使各部门在金融发展和改革中形成合力，明显加快了相关政策的出台，有效推动了各项金融改革和金融业的健康发展。

在改善监管协调的同时，统一监管政策，实现各类机构从事同一业务监管规则的一致性，系统消除监管套利的影子银行也是本轮监管改革的重点。金文委员会成立后，陆续出台了新的资产管理法规和配套制度、金融控股公司监管办法等综合性、跨行业监管政策，为监管影子银行、金融控股公司等重大风险点奠定了坚实的制度基础，为中国金融体系的进一步健康发展做出了贡献。

把握监管的节奏和力度

英国《金融时报》记者:目前，国际形势发生了深刻变化。这对中国的金融监管会有什么影响？对此你有什么建议？

曾刚:面对日益复杂的国内外形势，中国仍需保持战略实力，坚决抗击和化解重大风险。就金融监管而言:一是监管部门要加强监管协调，避免过度监管和空监管，避免监管政策重叠可能造成的超调和超调，把握监管节奏和力度，抑制宏观杠杆率过度上升，避免信贷紧缩，进一步抑制实体经济发展。二是密切关注国际国内经济金融形势的深刻变化，完善宏观审慎框架，加强跨境资本流动的宏观审慎管理，做好预期管理。第三，在进一步开放金融业的同时，要增强金融监管能力，确保金融开放过程中的风险得到控制。第四，加强与国际监管机构的合作，维护中资金融机构的合法权益。随着中国金融机构的国际化，海外分支机构的数量和资产规模显著增加。一些机构也进入了全球系统重要性金融机构的名单。这意味着中国金融机构的运作将面临更多来自海外监管政策的影响。因此，有必要加强与海外监管机构的沟通与合作，及时提示中资金融机构的风险，促进中资金融机构风险管理能力的提高。同时，应针对具体风险做出有针对性的制度安排，以减少相关风险对机构运营的影响。(明天的照片)