充分发挥村镇银行的主发起行作用

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中国人民银行威海市中心支行金融稳定研究组

自2007年中国成立村镇银行以来，村镇银行逐渐成为推动普惠农村金融发展的生力军，为实现消除贫困的目标进行了一场艰苦的战斗。主发起行在村镇银行的快速发展和规范化管理中发挥了重要作用。然而，其“缺位”和“越位”现象在一定程度上束缚了村镇银行的优质发展。如何有效解决村镇银行稳健发展的瓶颈问题，充分发挥主发起行的主导作用，已成为基层央行促进区域经济协调发展、维护区域金融稳定的重要研究课题。

课程

(一)村镇银行快速发展，机构规模稳步增长。为了促进村镇银行的可持续发展，监管部门创新性地提出了主发起行制度，希望主发起行作为村镇银行的大股东，在公司治理、风险管理、科技支持和流动性援助等方面发挥核心作用。在国家优惠政策的支持和引导下，在主发起行的引导和帮助下，村镇银行的业务规模迅速扩大，存贷款快速增长，各项业务稳步发展。截至2019年6月底，全国共有村镇银行1621家，覆盖31个省(市、自治区)1286个县(市、旗)，县覆盖率70%，总资产1.51万亿元，总负债1.33万亿元，规模指标增速高于银行业平均水平。

(2)帮助“三农”填满空白色农村金融市场。截至2019年6月底，农村银行和小微企业贷款占比91.18%，连续四年保持在90%以上，有效填补了空金融服务的空白，成为金融服务振兴农村的重要力量。

(3)主发起行全力支持推进村镇银行发展。根据监管要求，村镇银行的主发起行必须是银行业金融机构，持股比例不得低于村镇银行总股本的20%。截至2019年6月底，五大类294家银行机构启动了村镇银行建设。主发起行在资金、支付渠道、经营管理、专业人员和信息技术等方面给予村镇银行大力支持。据中国银行业监督管理委员会统计，我国农村银行支持农业的小额信贷产品中，约60%是由主发起行移植和完善的，近70%的农村银行核心业务系统由主发起行提供。主发起行的服务和支持有效促进了村镇银行的稳健运行，增强了公众对村镇银行的信心。

瓶颈

(1)公司治理和内部控制机制指导不足，各种风险日益显现。商业银行作为主要发起人，在公司治理机制和内部控制管理方面有着成熟的经验和模式。但是，在移植自身系统时，很难结合村镇银行的实际情况，充分引导村镇银行建立完善的信贷风险防控体系。缺乏引导和问责导致部分村镇银行公司治理和内部控制机制难以有效运行，资产质量压力巨大，道德风险、操作风险和信用风险日益突出。

(2)网点分布和业务发展远离乡镇，发展逐渐偏离定位。一些商业银行在农业和小微领域缺乏经验，对村镇银行的评价只注重经营业绩，这使得村镇银行偏离了自身的发展方向。主要表现在网点布局上，更偏向于城市管理，远离乡镇，考核只注重绩效，缺乏政策考量。以一个城市的4家农村银行为例，这4家银行有16个营业网点，其中只有5个在乡镇。四家银行的股东大会评估的董事和高管中，超过90%是业务表现和合规风险，政策考虑太少。

(三)“过度”干预和“支行”管理现象普遍，限制了机构的自主权。部分主发起人将村镇银行定位为自己的分支机构，过度参与村镇银行的日常经营管理，主要表现在参与的发展战略与当地情况不一致，村镇银行日常业务干预过于细致和频繁，信贷业务审批权限不足，特色业务审批链过长，极大地影响了村镇银行的自主性和积极性。

(4)风险缓释和风险处置的主动性不足，现有风险难以缓释。近年来，在信贷风险上升的背景下，村镇银行受到资金实力弱、抗风险能力弱、化解风险手段不足等因素的影响。截至2019年6月底，农村银行不良贷款率约为4%，远高于大型商业银行(1.26%)和城市商业银行(2.3%)。根据相关规定，主办银行应承担农村银行的风险。但是，在实际操作过程中，主发起行往往通过向村镇银行高级管理人员咨询、寻求地方政府支持等方式化解风险，主动性不够。例如，自2018年以来，某地区农村银行的信贷风险不断暴露，导致经营亏损巨大。2019年上半年，净利润为-3800万元，资本充足率为6.12%，不良贷款率为5.15%。主要指标低于监管水平。然而，主要主办银行只更换了董事长和行长，并增加了问责制，但没有采取补充资本和帮助解决不良贷款等措施。

建议

(一)加强服务支持，提高村镇银行良性运行水平。基层央行应加强政策引导，引导主要主办行明确与村镇银行在内部控制和风险防控方面的责任和义务。主主办行应加强对中后台运营服务的支持，规范内部控制，为村镇银行提供技术支持，培养专业人才，有效发挥主主办行履职能力，因地制宜发挥自身品牌、资源、技术等优势，开展村镇银行业务培训和专业咨询，提供法律咨询和诉讼服务。

(二)因地制宜，制定村镇银行发展规划。主主办行应加强与村镇银行当地央行的沟通，根据村镇银行的本地情况合理制定发展规划，兼顾效益和包容性，同时支持和引导村镇银行下沉服务网点，注重“以县为本、服务社区、支持农业、支持小企业”的市场定位，严格按照业务范围开展业务。资金主要用于为“三农”和小微企业发放贷款，控制大户行为，使村镇银行真正站在“乡镇”上

(三)加强有效性评估和监管，激发农村银行的内生动力。在日常监管过程中，基层央行应加强对主要主办行正确履行职责的评估和评价，如运用货币政策工具、mpa评估、央行评级、存保费率评估等。，引导主发起行积极履行股东义务，科学赋予村镇银行各种权力。主主办行的日常管理重点应是完善村镇银行各项制度和实施监管，积极维护村镇银行的独立法人地位和经营自主权，实现“不缺位、不越位”，从而激发村镇银行的积极性、主动性和创造性。

(4)承担风险缓释责任，提高村镇银行的风险抵御能力。主发起行应利用自身优势，帮助村镇银行制定和完善各项风险管理制度，及时关注村镇银行的风险信号，引导村镇银行的调整和完善，防止早期风险不断积累和放大。同时，对于资产质量严重恶化、资金不足的村镇银行，主发起行应及时有效地应对风险，积极帮助村镇银行制定解决方案，积极协调不良贷款的归集和处置，探索置换收购方式处置村镇银行自身难以解决的不良资产，落实股东资金补充责任，适时增资扩股。

(组长:李燕组员:向波宋家勋)