养老金省级统筹再下一城 2020年全面实现几无悬念

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[摘要]“中央的调整制度起了一个示范作用，从3%提高到3.5%，就是要使地方有思想准备，逐步提高是大势所趋。”

近年来，省级基本养老保险基金整体改革取得新进展。

7月1日，湖南省正式实施了企业职工基本养老保险省级统筹改革，统一了参保范围和条件、缴费比例和缴费基数，各市县不得自行出台养老保险政策。

这意味着湖南省企业职工养老保险基金将逐步在省一级实施:统一征缴是指湖南省所有基金的收入都要按时足额征缴到省级财政专户，而统一支持则要求省级社保机构按月统一拨付省级待遇支出。

“养老保险基金起着蓄水池的作用。当用水量很小时，多余的水被储存起来。当用水量很大时，水供应的短缺由储存的水来补偿。泳池越大，干涸的可能性就越小。养老保险的总体水平决定了基金的规模。实行省级统筹是养老保险制度改革和发展的必然趋势。”湖南省人力资源和社会保障部相关负责人解释。

此外，省级甚至全国统筹也不会影响被保险人的待遇。被保险人的待遇只与当地社会平均工资水平、个人工资水平和个人缴费年限挂钩。

省级统筹的实现为全国统筹的实现铺平了道路。今年4月，国务院办公厅《关于印发〈降低社会保险费率综合方案〉的通知》明确提出，各省必须在2020年底前实现企业职工基本养老保险省级统筹，主要内容是统一筹集和支持省级资金，为全国统筹养老保险打下良好基础。“在2020年底之前，省级养老保险总体规划的全面实现应该没有悬念。目前，人力资源和社会保障部已经做出了严格的工作安排，各省没有退缩。”武汉科技大学金融与证券研究所所长、中国养老金融50人论坛核心成员董登新在接受《时代周刊》采访时承认。

关键在于统一征收和支出

一般认为，养老保险整体水平越高，配置能力和抗风险能力越强，养老金收支缺口压力越小。在国际上，统筹全国养老保险已成为普遍做法。

1991年，中国开始实施企业职工基本养老保险试点改革。由于城乡和地区差异较大，以及系统扩展和系统改造成本的原因，选择了县(市)总体规划模式。同年，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确指出要积极创造条件，实行基本养老保险基金由目前的市县统筹逐步向省级统筹过渡。这已成为国家层面提出养老保险省级统筹政策的出发点。

二十八年过去了，省级养老保险的整体改革仍在进行中。

什么是真正的省级养老保险统筹？2017年9月，人力资源和社会保障部、财政部发布《关于进一步完善企业职工基本养老保险省级统筹制度的通知》，明确省级统筹标准为“统一基本养老保险制度、统一基本养老保险缴费、统一基本养老保险待遇、统一基本养老保险基金使用、省级基金预算、统一基本养老保险业务流程”。

据董登新《时代周刊》记者分析，真正意义上的省级养老保险统筹的关键在于省政府的统一征缴和支出，所有参保人员直接将养老保险费用上缴省政府。同时，所有被保险人的养老金由省政府统一分配，地方、市、县政府不干预。

几年前，一些省份声称“省级统筹已经实现”，但实际上这只是一种以调节基金形式出现的省级统筹，即在省级政府层面设立调节基金专户，并没有真正实现养老保险的省级统一征缴和支持。

据《泰晤士报》记者不完全统计，目前，北京、上海、天津、重庆、陕西、青海、西藏、广东、福建等省市已经实现了省级养老保险统筹，其余省市自治区仍处于建立省级和地级调节基金的阶段。

发达省份缺乏热情

为什么省级养老保险统筹进展如此缓慢？

在董登新看来，存在三大困难:一是我国职工基本养老保险费率不统一，地区间用人单位费率差异过大，导致企业负担不均，参保缴费积极性不高；二是我国职工基本养老保险缴费存在很大的随机性；第三，各省可支付养老金的月数与抚养比率之间的差距开始扩大，呈现两极分化。

为了升级和协调养老保险，各种改革正在如火如荼地进行。以统一的养老保险费率为例，自5月1日起，各省养老保险单位的缴费率已降至16%。“社会保障费的减免主要是为了减轻企业负担，而溢出效应则是为了加快省级统筹的步伐。”中国社会科学院世界社会保障研究中心执行研究员张应华在接受《时代周刊》采访时表示。

从推进养老保险省级统筹的角度来看，养老金缺口较大的省份实现省级统筹的速度较快，而盈余较多的省份则较慢。

例如，在青海，早在1998年就有人提出，各地区应按照国家、地区和城市的统一比例缴纳会费。2003年，规定养老保险费收入应直接存入省级国库。到2005年，省一级的总体规划已经完全实现。另一方面，广东省养老保险收入和支出总体上比较丰富，但内部养老保险收支不平衡。2017年上半年，累计资金余额的97.3%在珠三角地区，只有2.7%在粤东、粤西和粤北地区。截至2017年7月1日，广东启动了省级养老保险整体改革。

“落后省份希望尽快实现全国统筹，为地方财政减压；相反，发达省份有很多资金结余，实现全国统筹的热情不足。”董登新坦率地说。但是，张应华指出，对于养老保险基金有结余的省份，统一征缴和统一支出的推进力度需要加大，因为这意味着各城市征缴的养老保险基金应由省级统筹管理，养老保险费征缴和养老保险基金征缴都需要加强。

中央调整的比重将逐步加大

根据规划，2020年要全面实现省级统筹，为全国养老保险总体规划打下良好基础。2019年已经过去一半了。任务能按时完成吗？

许多专家在接受《时代周刊》采访时表示乐观。“首先，今年养老保险单位缴费比例下降，降幅非常明显。同时，中央政府还调整了基本养老保险费基数的上限和下限。这些消极措施有利于收取养老保险费；第二，既然中央政府已经制定了时间表，就必须完成。”张应华总结道。

值得一提的是，为了在全国基本养老保险总体规划中迈出关键一步，同时推进省级统筹改革，自2018年7月1日起，中国开始实施养老保险基金中央调节制度，即各省、市、自治区拿出部分资金组成基金库，在全国范围内进行调节和使用，对养老负担重、基金缺口大的省份予以补充和支持。

中央调节基金由各省养老保险基金组成。按照各省职工平均工资的90%和应参保的在职人数作为计算保险金额的基数，解决比例从3%开始逐步提高。2019年，养老基金的中央调整率提高到3.5%。

“中央的调整制度已经树立了一个榜样，从3%提高到3.5%，这意味着地方有了思想准备，向上调整是一个趋势。”为了尽快实现省级统筹，加快向国家级统筹迈进，张应华建议下一步继续提高养老保险基金的中央调节比例。

目前，许多地方还制定了推进省级统筹养老金的时间表。宁夏计划在今年9月30日之前完成，而山西、吉林、河北、甘肃、海南、江西、辽宁、新疆等省将时间定在2020年。