地方债扩容与提前发行 有利于稳定和扩大地方投资

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■我们的记者孙昭

2018年12月29日，全国人大官方网站发布了第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议的决定，授权国务院在2019年3月全国人大批准地方政府债务限额之前，于2019年发布新的地方政府债务限额。财政部部长刘坤表示，经批准后，财政部将指导各地做好债券发行准备，并于2019年第一季度开始发行债券。

与往年相比，今年地方政府新的债务限额不仅提前发放，而且有所提高。原因是什么？这会产生什么影响？在经济下行压力加大、外部环境不明朗的情况下，地方政府如何在防范地方债务风险的同时更好地发挥地方债务的作用？地方政府债务的下一步发展应该注意什么？针对上述问题，《中国经济时报》记者对行业专家进行了专访。

加大积极财政政策的力度

据悉，会议决定授权国务院在2019年3月全国人大批准地方政府债务限额之前，于2019年发布新的一般债务限额5800亿元和新的特别债务限额8100亿元，总额为1390亿元。1亿元；授权国务院在2019年后一年新的地方政府债务限额的60%以内提前下达下一年新的地方政府债务限额(包括一般债务限额和特殊债务限额)。授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。

对此，中央财经大学蔡中-中正鹏远地方财政投融资研究所执行主任温来成在接受《中国经济时报》采访时表示，就中国的预算制度而言，中央预算与地方预算存在一定的时间差。在实践中，每年3月全国人民代表大会批准预算后，财政部向各地发放国务院批准的地方政府债务限额，各地依法调整预算并报同级人大常委会批准后，再发行地方政府债券。

但是，就以往的经验来看，地方政府只能在5月和6月拿到配额，导致地方政府债券的发行和使用进展缓慢，甚至出现上半年无债可用、下半年集中发债的情况。近年来，虽然财政部每年都提前通知地方政府做好发债准备，但仍不能解决上半年发债进度缓慢的问题。“下半年地方政府债券的大规模发行也将对资本市场造成更大压力。在社会闲置资金有限的情况下，市场利率也会上升，这对政府是不利的。”文莱成说。

同时，从目前的经济形势来看，中国的经济发展压力很大。政府投资是刺激经济增长的一个重要方面。提前发行国债限额使地方政府能够在上半年发行债券，并使政府能够筹集资金支持政府投资项目，这有利于刺激经济增长。与此同时，通过政府投资刺激经济增长也能提振市场士气。

国务院发展研究中心宏观经济研究部第三研究室主任、研究员张君伟对记者说:“这是应对经济下行压力，加强反周期宏观调控的举措。”他指出，当前，中国投资和消费增速正在下降，国际经济环境也复杂多变。在这种背景下，有必要加强积极的财政政策，以稳定就业、金融和预期。提前发行地方专用债券，扩大地方专用债券规模，有利于稳定和扩大地方政府投资规模，是积极财政政策的重要组成部分。

国家经济战略研究院院长助理、研究员张斌认为，提前发布政府债务上限反映了中国债务体系的不断完善。他指出，一方面，近年来，地方政府通过融资平台不断推进以基础设施建设为重点的城镇化进程。然而，随之而来的是地方债务制度监管问题，这迫使地方政府债务更加透明。“随着近年来国际形势的不断变化，中国的财政政策变得更加积极。除了减税、减费之外，扩大地方专项债券的规模也有利于支持资本层面的基础设施建设，对维护经济稳定将起到非常重要的作用。”张斌说道。

风险仍然需要持续关注

值得注意的是，随着地方政府新债务限额的提高，地方政府债务风险的防范也受到了关注。相关政策要求表明，2019年应大幅增加地方政府专项债券，严格控制地方政府隐性债务，有效防范和化解金融风险。

据记者了解，地方政府债务主要分为直接债务和隐性债务。根据国务院2014年发布的《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》(国发[2014]43号)(以下简称“43号文件”)，规定政府只能通过发行债券增加债务。因此，直接债务是指地方政府发行的债券和未被债券替代的股票债务。

与直接债务相比，地方政府隐性债务的定义相对模糊。随着43号文件的颁布，地方政府不得违规担保城市投资公司等地方政府融资平台的债务，融资平台债务与国有企业和政府的关系开始剥离和清理。但是，从市场的角度来看，一些地方融资平台和国有企业的债务仍然有地方政府的信用背书。值得注意的是，这些债务很可能会给政府造成财政压力。因此，这些债务统称为地方政府的隐性债务。

对此，文来成表示，地方政府债务一部分是显性债务，主要是政府债券，另一部分是隐性债务。目前，特别是《中华人民共和国预算法》颁布后，地方政府债券发行基本走上正轨，符合市场化原则，透明度较高。

“然而，隐藏的债务在市场上并不十分清楚。什么是隐性债务，每个人都有不同的看法，隐性债务的管理比较困难。”温来成表示，事实上，隐性债务的治理可能会对地方政府投资产生影响，隐性债务的风险可能大于政府债券。“仍然有必要深化‘打开前门，堵住后门’，将风险控制在可控范围内。这是目前可行的策略。”文莱成说。

张君伟说，积极财政政策的一个重要部分是扩大政府直接投资。传统上，政府投资由中央和地方政府分享。在经济增长放缓、地方政府财政困难的背景下，发行地方债券将有助于地方政府更好地配合中央政府扩大投资的决策，也有助于地方政府因地制宜地改善基础设施，更好地“补缺”。专项债务属于国家允许的地方政府债务，管理相对规范，风险易于控制。

同时，由于地方财政收支的限制，地方政府的债务风险已经很大。从可持续发展的角度来看，有必要强调宏观调控是中央政府的事，为扩张性财政政策准备相应的资金主要是中央政府的责任。“今后一个时期，在积极财政政策的运行中，要注意把握中央和地方的权责划分。中央政府承担的(投资责任)不能转嫁给地方。”张君伟说。

“阳光”与合法化

目前，地方政府债券已成为我国最大的债券品种，但其发行定价市场化和交易流动性有待进一步提高，一些问题仍有待改善。因此，有效调控地方政府债务对于促进地方经济高质量发展具有重要意义。

近日，财政部发布了《地方政府债务信息披露办法(试行)》(以下简称《办法》)，明确了地方政府债务、预决算、地方政府债券信息的披露要求，加强了信息披露监管。本办法自2019年1月1日起实施，各地政府将按照“谁制作、谁负责、谁公开”的原则，做好地方债务信息的公开工作。

对此，张君伟表示，长期以来，我国地方政府债务信息高度不透明，外部监管薄弱，这是地方政府债务快速膨胀和风险积累的重要原因。在地方债务管理中，存在着“三罐盖两罐”的现象。提高地方债务透明度，明确地方债务偿还来源，是加强地方债务管理、有效防范地方债务风险的根本措施，表明地方债务风险的防范和化解进一步深化。这也充分表明，尽管财政政策的扩张有所增加，但战胜风险的决心和方向并没有改变。

温来成说，该办法的颁布符合社会各方面的需要。虽然有些信息可以按照财政部的要求公布，但仍然不够全面。这一次，作为一个特殊的系统，与以前相比有了许多突破，而且更加详细。“除了预算和决算的资料，其他方面也应该公开。此外，还规定了债务信息披露的渠道，同时对监管主体作了一定的规定。可以说，整个债务管理过程是向前迈出的一步。”文莱成说。

诚然，稳步推进地方政府债务信息的阳光化，对于充分发挥公众在地方政府债务融资中的监督作用具有重要意义。同时，要根据法律法规对地方债务进行管理。

“目前，中国仍是一个发展中国家，需要通过借款筹集资金。地方政府债务实际上是一种工具，其关键在于控制风险和提高债务资金的使用效率。规范发展、控制风险、提高质量是我国经济发展的重要手段。”文莱成说。他认为，目前地方政府直接融资的形式是直接发行地方政府债券，并通过法制建设来惩罚非法借贷，从而达到预期的管理目的。

与此同时，预算管理过程中的一些深层次问题也应不断得到解决。他指出，从客观角度来看，地方政府投融资平台的发展存在困难，但从投融资平台本身以及地方政府向投融资平台转型的角度来看，其态度并不十分积极。因此，必须加快政府职能转变和投融资平台转型。

张斌也表达了类似的观点，指出应该建立一个开放、透明、可控的地方借贷体系。"地方政府债务问题不可避免。"打开前门，堵住后门”为地方政府提供合理合法的低成本债务空.同时，从长远来看，也要注意转变地方政府职能，优化地方政府财政支出。”张斌说道。