专项债稳基建需要完善制度建设

本篇文章2788字，读完约7分钟

中国的基础设施分布不均，地区之间和城乡之间存在明显差距。增加基础设施以弥补不足，对于实现基本公共服务均等化和全面建设小康社会具有重要意义。近日，中央财经大学金学荣学院教授、国际金融研究中心副主任谭接受了《理论周刊》的专访。在主持国家自然科学基金资助的“防范和化解金融风险”研究时，他提出了自己的观点:在经济稳定动力不足的时候，基础设施也是反周期调控的重要起点，保持一定的基础设施投资增长率将有助于经济保持弹性，成功实现翻番的两个目标。

英国《金融时报》记者:在2018年7月的国务院常务会议上，有人提议增加基础设施以弥补不足。自今年9月以来，该政策还引导特别债券支持基础设施投资，包括允许特别债券筹集的资金用作重大基础设施项目的资本。然而，全面基础设施投资的累计增长率只是缓慢回升，然后从之前的3.4%小幅降至10月份的3.3%。你认为原因是什么？

谭:在规范隐性债务之后，特殊债务是地方政府融资的“前门”。政府引导专项债务支持基础设施投资后，各种政策的效果没有达到预期，主要原因如下:

首先，剂量不足，难以对冲其他融资渠道的收缩。在隐性债务高压处理之前，依靠结构性产品作为项目资本，配合地方政府的隐性担保，这两个因素共同推动了基础设施投资的快速扩张。然而，在金融监管对资产管理产品的投资进行监管、地方政府违规举债后，基础设施项目融资难问题凸显。城市投资债券加上非标准净融资的金额从2015年到2017年的3-4万亿元下降到2018年到2019年的不到1.5万亿元。作为传统基础设施投资模式的补充，近年来总投资增速也大幅下滑。

这需要更多的特殊债务投资于基础设施。虽然新增专项债务金额从2015年的1000亿元迅速增加到2019年的21500亿元，但绝对金额并不大。此外，70%以上的专项债务投资于土地储备和棚户区改造，不到20%用于基础设施建设，因此很难对冲其他渠道融资的收缩。

第二，特殊债务面临一定的偿还压力。专项债务收支不计入预算赤字，纳入政府基金专户管理。今年地方政府资金收入可能在7万亿元左右，但目前专项债务余额已经超过9万亿元，明年有可能达到12万亿元。债务增速继续高于政府资金收入增速，两者之间的差距在未来还会进一步拉大。此外，80%的政府资金支出是刚性的，因此很难偿还特殊债务。未来，特殊债务的偿还将越来越依赖于再融资债券。

第三，特殊债务的使用在不同地区之间进行划分。特殊债务开放后，一些地方申请力度加大，但一些地区(主要是发达地区)不积极申请特殊债务，甚至出现债务限额盈余。特殊债务被指定用于特殊目的。专项债务对接项目实施后，面临资金使用和还本付息的严格监管。但是，如果金融机构的资金用于这个项目，收入可以自由分配。在隐性债务压力较大的情况下，从本项目借入的债务资金和项目收入可以转用于偿还其他债务。因此，即使发达地区有好项目，他们也不愿意动用专项债务。然而，由于融资困难，欠发达地区相对更愿意使用特殊债务。

第四，特别债务项目的收入高度依赖土地转让。特殊债务有一个悖论。根据规定，特殊债务应遵循市场化原则。然而，如果一个项目有良好的现金流，市场导向的机构愿意参与，不需要政府通过特殊债务来促进它。在实践中，许多特殊的债务项目与过去基本相同，具有明显的公益属性，收益率难以覆盖成本。

特殊债务还需要与面向市场的现金流回报挂钩，这使得地方政府更愿意将特殊债务资金用于土地储备和棚改项目。今年前三季度，70%以上的专项债务资金用于土地储备和棚改项目，与基础设施建设相关的项目实际使用很少。政策鼓励基础设施领域投资专项债券后，从项目收入结构来看，与一些专项债券相对应，仍高度依赖土地出让收入。

英国《金融时报》记者:部门间的协调对政策效果有影响吗？

谭小粉:是的，它有一定的影响。目前，各部门之间的协调存在困难，具体包括三个方面；

首先，是财务部和项目部的协同作用。在“稳增长”的压力下，交通部、农业部等项目主管部门更愿意申报基本建设项目，而财政部门更关注项目的本息能否得到保证以及地方债务风险。当财务部门发现许多项目存在风险时，它害怕批准项目并为其随意分配资金。

其次，是中央部门和地方政府之间的协调。该项目本应是一项长期规划工作，但为了实现短期融资目标，当地政府并没有进行项目可行性研究，而是进行了债券可行性研究。当地政府不关心项目是否可行，导致项目现金明显高估的现象。

最后，是省政府和基层政府之间的协同作用。专项债务是以省级政府的信用作为担保发行的，但消费的是基层政府，他们的需求并不一致。一些基层单位没有还款意识，没有做好还本付息的充分准备，所以省政府在审批项目时有时会很谨慎。

英国《金融时报》记者:显然，上述原因导致基础设施建设专项债务支持力度比想象的要弱。为了使专项债务在基础设施建设中发挥更积极的作用，短期内有哪些方面可以改进？

谭:短期来看，主要是融资需求稳定增长。首先，政策性金融机构可以适当参与。与商业金融机构相比，政策性金融机构对项目的现金流回报不太敏感。政策性金融机构的适度参与将改善基本建设的政策效果，弥补不足。第二，延长特种债券的发行期限。许多项目有10年甚至15年的长周期。如果期限不匹配，将来会有债务偿还压力。目前，新特殊债务的平均期限已从6年左右增加到8.1年，但空未来仍将增加。第三，资本被用作永久债务。现在特殊债务可以作为重大项目的资本，部分资本可以作为永久债务。

英国《金融时报》记者:那么，从长期时间维度来看，我们能做些什么呢？

谭:从长远看，要建立健全多方面的制度:

一是完善信息披露。目前的信息披露相对粗糙。例如，发行专项债券时，很少有地方政府详细披露项目每年有多少现金流量，导致项目现金流量容易高估的现象。今后应按照信用债券标准，加强特殊债券的信息披露。

第二，公益项目可以与非公益项目捆绑在一起。一些基础设施项目可以提高商业项目的收益率，并将其打包成一个有现金流的项目，作为专项债务的还款来源。

第三，加强对中介组织的监管，明确中介组织的职责。在项目可行性分析阶段、债券发行阶段、资金使用阶段和还本付息阶段，应通过加强监管使中介机构尽职尽责。

第四，尝试建立偿债准备金制度。债券发行后，将定期补充到偿债准备金中，以防止短期内难以筹集到所有到期资金。

第五，探索建立提前赎回机制。当债券到期，但相应的项目有更多的收入和现金流，如土地储备债券，招标，拍卖和挂早于预期，所以地方政府可以节省一些财政支出，提前偿还债务。

第六，实现资金的全生命周期管理。有时会出现项目和资金不符合时限的问题，因此可以对项目资金进行全生命周期管理，确保资金不会闲置。

第七，实现分帐管理。项目收入需要从不同的借款来源偿还，如特殊债务和银行贷款。后续应严格执行单独账户管理机制，避免不同还款资金的混淆，保护各方利益。

(照片辛克)