加强人民币图样使用管理

本篇文章2430字，读完约6分钟

修订后的《人民币模式使用管理办法》(以下简称《办法》)近日由中国人民银行正式发布，将于2019年11月15日正式实施。《办法》从图纸定义、使用图纸定义、禁止行为、申请条件、审批权限、申请材料、审批时间、使用要求、备案要求、按申请使用、许可管理要求、接受检查的义务、正确公示、未经批准的情形和处罚等方面对人民币图纸的使用和管理进行了规范。从中国人民银行基层一线管理实践来看，有必要进一步明确和理顺对非法使用人民币模式的有效行政执法。

非法使用人民币模式的特点

(a)分散和循环使用宣传物品。一些售楼处海报、婚庆用品和学龄前儿童玩具生产商利用人民币图案的吉祥气氛来吸引顾客对促销的兴趣。

(二)周期性和爆炸性使用祭祀用品。主要时期集中在中国传统祭祀的高峰期。电子商务平台出售的硬币在大小和设计上都与人民币相似。

当前行政执法现场检查的难点

(a)检查手段没有威慑力。非法使用人民币图样的商品一般具有批量小、价值小、周转快的特点，中国人民银行的检查人员无权现场收取。面对庞大的检查基础，无论是专项检查还是报告核实，被检查对象都难以认定中国人民银行拥有行政执法权。大多数小商贩不配合证据保全，阻挠检查人员查封非法物品，并拒绝签署证据保全文件。

(二)行政执法过程繁琐。根据中国人民银行的现场检查程序，每次行政执法检查必须首先启动。当前行政执法流程主要面向银行业金融机构，流程衔接更加严格。对于小型移动零售商来说，很难及时掌握完整准确的项目要素。《中国人民银行现场检查项目审批表》无法核实确认，只能先启动调查取证程序，不能直接启动执法检查程序。根据中国人民银行执法检查程序，现场检查通知应在进入现场检查前提前送达被检查人。如果违法物品是按证据保全的规定封存的，检查人员还需返回单位办理批准手续并由行政负责人签字。整套行政处罚程序耗时较长，各类经营者，包括移动交易商，在检查组现场检查之前，完全可以处置非法物品，现金和移动支付交易没有规范完整的会计核算。

(三)缺乏量化的自由裁量权分类标准。在实践中，由于横向统筹的自由裁量标准没有参照，面对性质相同的违法行为，稽察人员的行政处罚主要以当地经济和个人经验为导向，处罚结果因市而异、因县而异。同一案件中不同的处罚容易导致行政复议和行政诉讼，执法的严肃性和执法机关的权威性得不到有效保障。从5000元到30000元罚款，自由裁量权太灵活。在修改上位法之前，《办法》设定的处罚下限较高，与行政过错相对人的承受能力不成比例，自由裁量权标准往往难以实施。

(四)个别条款的解释不够明确。《办法》第十七条规定:违反本办法第十三条、第十五条，拒绝、阻碍、逃避中国人民银行及其分支机构检查，或者谎报、隐匿、销毁有关证据材料的，有关法律、行政法规有处罚规定的，依照其规定处罚；有关法律、行政法规没有规定处罚的，由中国人民银行或者其分支机构给予警告，并处5000元以上3万元以下罚款。该条中“有关法律、行政法规有处罚规定的，依照其规定处罚”在实践中含义不清。基层执法人员对中国人民银行是否有其他规定或其他行政机关是否在工作以及由谁执行处罚决定没有统一意见。特别是当执法人员遇到拒绝、阻挠、逃避检查、虚报、隐瞒、销毁相关证据材料等情况时。，执法人员不知道他们是否应该由自己的单位和部门跟进。

相关监管建议

(a)建立执法横向协调机制。参照反假币联席会议的协调机制，可以在全国各级人民银行辖区内设立人民币管理协调小组，反假币联席会议还可以增加人民币模式的监管功能，使精干的团队能够提高效率。中国人民银行可以对小商贩在宣传品、出版物或者其他商品上非法使用人民币图样的行为进行现场检查和认定。提交的线索应由工商、税务、市场监管和城市执法等部门共同核查和支付。经调查和支付后，案件材料、收集的宣传资料、出版物或其他非法使用人民币图样的商品应移交中国人民银行。中国人民银行应当依照《中国人民银行法》第四十四条的规定予以处罚。

(二)简化行政执法业务流程。修改中国人民银行现行的行政执法程序或重新建立简单的执法程序，允许对行业中未指定的对象进行检查和立项，一个项目覆盖其管辖范围内的所有行业小商贩。允许检查人员凭行政执法证或检查通知书自行扣留违法货物。查封决定由中国人民银行督察员加盖本单位行政公章后签发，并由行政执法横向协调小组保管和使用。确保非法物品的及时收集，防止非法物品的扩散，实现证据链的保存。

(三)对自由裁量权实施规范化管理。行政执法主体应当以行政规范性文件的形式，合理细化行政执法自由裁量权的标准、条件、类型、范围、方式和时限，并公布实施，最大限度地减少自由裁量权的灵活性。对于自由裁量行政处罚的实施，应当坚持不涉及国家秘密、当事人隐私和商业秘密的所有数据和信息应当公开。建立定期检查和申诉制度，充分发挥舆论监督的有效性。同时，建立和完善自主问责制度。对任意改变处罚标准和执法偏差的行为，要追究责任，严肃处理，并赋予“放在抽屉里”的自由裁量权。当条件成熟时，我们可以考虑在国家和省一级建立一个衡量惩罚的指导委员会。制定明确的处罚指引，建立指导性案例制度，形成相对统一的处罚统计数据网络体系，负责统一指导处罚活动。

(四)引入操作规程或完善补充解释。中国人民银行应当会同国务院有关部委组织清理本部门监管领域法律适用中的冲突，并积极向全国人民代表大会提交完善冲突条款的立法或者修改建议。在法律、法规和规章修订完善之前，可以发布内部指引，统一全国行政执法依据，明确法律适用原则。目前，我们可以参照《办法》第十六条。对拒绝、逃避、阻挠中国人民银行及其分支机构检查，或者谎报、隐匿、销毁有关证据材料的，明确执法主体是中国人民银行及其分支机构，处罚依据是《中国人民银行法》第四十四条。处罚措施包括警告和5000元以上3万元以下的罚款。从执法依据方面彻底消除基层执法人员的模糊猜测，将公正、勇敢的执法理念贯穿于行政执法的全过程。(这是张乐的照片版本)