中信证券明明：未来国内财权的分配可能由中央向地方逐渐倾斜

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10月10日，国务院发布了《实施大幅度减税、大幅度减费后调整中央与地方收入分配的改革推进方案》，确定了增值税的分成比例，平衡了地方政府的增值税分配，并试点中央分享消费税。比较中国、美国、中国和日本的税制结构，借鉴美国和日本的税制改革思想，未来国内财权的分配可能会逐渐从中央政府向地方政府倾斜。减税和减费仍然是财政扩张的核心力量，从长远来看，空降低了间接税的比例和税率。

国务院发布了《实施较大幅度减税、减费后调整中央与地方收入分配的改革推进方案》，提出了增值税和消费税三项改革措施。第一，保持增值税“五五分成比例稳定”，让地方政府放心；二是调整增值税抵退税分享机制，平衡地方政府间税收收入；第三，消费税征收环节将向后移，逐步转移到地方政府，部分财权将从中央政府转移到地方政府。

分税制改革后，地方政府的财权和事权越来越难匹配。1994年实施的分税制改革开启了国家税收和地方税收分税制的历史，从而转变了中央和地方政府的财政实力。然而，从那以后，地方政府在经济中承担了越来越多的责任，压力也越来越大。面对地方财政支出的快速增长，地方财权明显缺位，这也在一定程度上催生了此次税制改革。

通过比较中美两国的税制，发现中国的主要税种是间接税，美国的主要税种是直接税；美国各州和地方政府的财权和财权匹配度优于国内政府。国内税收主要是间接税，地方税收的比重高于美国。但是，由于地方政府的权力相对较大，它们不得不依靠中央政府的转移支付；美国的联邦、州和地方政府税收管理体系相对独立，以直接税为主要税种。国家和地方政府税收比重低于中国，但权力相对较小，财政压力不大。

美国和日本的税制改革理念和重点不同，对中国的借鉴意义也不同。特朗普税收改革的目的是吸引资本进入美国，提振实体经济，缩小贫富差距。特朗普的税制改革主要侧重于个人所得税和企业所得税，对我国具有一定的借鉴意义。然而，日本近30年来的税收政策大致是“减少直接税，增加间接税”的思路。在个人所得税方面，减税是通过改变累进税率结构、降低税率和增加各种收入的扣除来实现的，而公司税(企业所得税)的减税则表明税率逐年降低，同时财政收入随着消费税的增加而稳定。严峻的老龄化形势、通货膨胀的长期下行压力以及经济对政府财政支出的依赖，都使日本政府难以减税，不得不征收间接税。

国内前景:财权的分配可能会逐渐从中央政府向地方政府倾斜。减税和减费仍然是财政扩张的核心力量，从长远来看，空已经降低了间接税的比例和税率。目前，我国地方政府的财权仍然不平衡。在中央政府权力结构没有明显变化的情况下，地方政府的财政收入亟待提高，后续税制改革的方向有望向地方政府倾斜。通过减税扩大财政可能是财政政策的长期趋势。目前，中国间接税的比重仍远高于美国和日本。考虑到未来居民收入水平的不断提高，从长远来看，个人所得税可能会逐渐取代大部分的间接税收入，间接税的比重和税率将逐渐下降/0/。

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解读增值税和消费税改革

10月10日，国务院发布了《实施较大幅度减税和减费后调整中央与地方收入分配的改革推进方案》，提出了增值税和消费税三项改革措施。一是保持增值税“五五”分摊比例稳定；二是调整增值税免抵退税共享机制；第三，将消费税征收环节向后移，逐步向地方转移。

保持增值税“第五个五年计划期间的分摊比例稳定”将让地方政府放心。2016年，《国务院关于印发营改增试点后调整中央和地方增值税收入分配过渡方案的通知》确定了“五五分成”的税率。经过2-3年的过渡期后，这一收入分配比例保持不变。这项措施是2016年增值税改革的延续，符合市场预期，有助于稳定市场情绪和稳定地方金融信心。

调整增值税抵扣和退税共享机制，平衡地方税收。企业所在地的退税部分将从50%减少到15%，其余35%由地方先行支付，最后按照上一年度各地增值税的分成比例进行分配，使不同地区的财政收入更加均衡。在不同地区经济发展差异较大的情况下，这一调整优化了地区间的分摊比例，使得增值税份额较高的地区承受更大的退税压力，而增值税份额较低的地区享受到更多的退税和减费红利，使得各地区的金融发展更加均衡。

消费税征收环节向后移动，逐渐转移到地方政府，一些财权从中央转移到地方政府。一些在生产中征税的消费品将转移到批发或零售领域，改革将首先在高端手表、贵重珠宝、珠宝和玉石领域实施。一方面，优化消费品税权的划分结构可以在一定程度上增加地方政府的财力，缓解目前部分地方政府的财力不足。另一方面，行政权力和财政权力在消费领域的不匹配也将得到改善。改革前，消费所需的基础设施或消费带来的环境污染等负外部性需要地方政府承担，而消费税作为中央财政收入，明显存在地方政府财权和行政权的错位。消费税权力下放可以提高地方政府促进消费的积极性，符合我国未来的发展方向。

为了应对当前经济下行的压力，调整中央与地方的收入分配是实施减税、减费政策的重要保证。目前，地方政府收入面临诸多压力，包括经济下行压力、隐性债务压力、税费减免压力、房地产政策收紧压力等。与此同时，地方政府在稳定经济的第一线作战，稳定投资、促进消费等政策都有赖于各级地方政府的努力。增加地方政府的财权，平衡地方政府间的财政收入是现阶段必要的政策方向。目前，改革仍处于试水阶段，增值税分散的地方比例没有增加，消费税也在小规模试点，分散的速度和力度还不确定。

分税制以来的税制改革

1994年实施的分税制改革开启了国家税收和地方税收分税制的历史，从而转变了中央和地方政府的财政实力。分税制改革前，中国实行的是增收、一次性分享、总量分享和增长分享的方式。在财政承包体制下，中央政府连续几年出现巨额赤字，只能向地方政府借款，从而削弱了其调控宏观经济的能力。基于当时中央政府财政压力巨大的情况，中国于1994年实施了分税制改革。中央政府收回税源稳定、税基广阔、易于征收的税收，即消费税、关税和中央企业所得税归中央政府，营业税、地方企业所得税和个人所得税归地方政府，增值税由中央政府和地方政府按75: 25的比例分摊。在税收征管系统中，以前的税务局分为国家税务局和地方税务局。分税制改革使中央政府恢复了大部分财权，大大增强了财政实力。

2002年，国务院开始实施所得税收入分成制度改革，在保持上一年地方收入基础的同时，改善了地方政府发展的不平衡性。在分税制改革中，中央财权集中的同时，地方政府的事权和支出责任逐渐上升，这使得地方政府处于弱势地位，大大拉大了地方政府之间的发展差距。2002年，中央和地方政府将所得税分成“50-50”，2003年改为“64-40”。本次划分涉及的税种包括个人所得税、中央和地方企业缴纳的企业所得税(不包括四家国有商业银行、三家政策性银行、铁路运输、国家邮政局、海洋油气企业、中石油(601857)天然气有限公司、中国石化集团公司)，至此，增值税和所得税在主体税种中参与中央和地方共享，而消费税和营业税等税种仍处于分散状态。中央政府的增量收入主要用于对欠发达地区的转移支付，以缩小地方政府之间的财政差距。

2012年，为减轻企业税负、消除重复征税，中国逐步将营业税改征增值税，到2016年，营业税改革在全国全面实施，使得地方税收主体税种缺失，地方政府财权与事权日益错位。营业税是地方税收的主要税种，营业税的增加使地方政府减少了税源和财政收入。为填补地方税收缺口，2016年，国务院将增值税比例从75: 25调整为50: 50。至此，增值税在我国财政收入体系中的地位进一步提升，中央和地方财政收入的比重有所减轻。然而，在地方财政支出快速增长的反差下，地方财权明显缺位，这也催生了此次消费税改革。

中美税制比较

间接税是中国的支柱，财权分配不均

国内税收主要是间接税，地方税收比重不低。国内税收主要是增值税、所得税(个人和企业)和消费税，其中增值税所占比重最大，仅国内增值税就占税收总额的36%。如果是直接税和间接税(直接税:所得税、财产税、城市维护建设税等。；间接税:流转税、资源税、印花税等。)，国内间接税:直接税=1.59:1。如果我们看看中央和地方政府之间的税收分配，中央:地方=0.87:1，地方税收的比例高于美国和大多数发达国家。

地方政府财权分配不均，这在很大程度上取决于中央政府的转移支付。从分配模式来看，增值税、个人所得税和企业所得税三大税种的收入在中央和地方政府之间按比例分配，其中增值税平均分配，个人所得税占44%，其他小税种大部分由地方政府征收。虽然我国地方政府的税收比重不低，但它们承担的任务更多，财权和事权不相称。从图1可以看出，2018年只有上海、北京、广东、浙江和江苏五个省处于盈余状态，大部分省份依赖中央政府的转移支付，这导致了严重的地区差异。从图2和图3可以看出，地方财政承担的支出比例正在增加，而收入比例在1994年急剧下降后长期保持稳定。

将财政收入的初始分配集中于中央政府既有好处也有坏处。财政收入首先集中在中央政府，然后根据不同地区的需要进行转移。其优势在于充分发挥中央政府的宏观调控能力，使中央政府更容易在公平和效率之间做出选择。当然，这种模式也有一些弊端，即削弱了一些落后地区的积极性，对发达地区产生了一定的负面影响，这类似于高福利带来低效率的逻辑。

美国主要以直接税为基础，但财权分配相对均衡

美国的税收管理体系分为三个层次:联邦、州和地方政府，各级税收相对独立。同时，美国宪法赋予联邦政府和州政府独立的税收立法权和征收权，地方政府也可以通过州政府的授权获得一定的税收权力，因此各级政府的税收相对独立。联邦政府以个人所得税和社会保障税为主要税源，州政府以销售税和个人所得税为主要税种，地方政府以财产税为主要税种。与中国中央和地方政府之间的分享模式不同，即使联邦和州同时征收个人所得税，它们之间也没有分享关系和固定的分项比例(美国有7个州不征收个人所得税)。

美国税收主要是直接税，州政府和地方政府的税收比重低于我国。根据wind的2016年美国税收数据，我们将美国税收分为联邦政府、州政府和地方政府:间接税在联邦政府税收中所占比例非常低，间接税与直接税的比例仅为0.045:1；州和地方政府的间接税比例相对较高，为0.34:1；总间接税:直接税比率为0.15:1。因此，美国的税收主要是直接税，而间接税的比重远远低于中国。从联邦政府和地方政府之间的收入分配来看，联邦政府税:州政府税和地方政府税=1.36:1，这表明联邦政府的税收分配比中国的地方政府税更高。

联邦政府与州和地方政府之间的权力和财权分配相对平衡。虽然美国地方政府和州政府的财权小于国内地方政府，但相应的权力也较小。根据《宪法》的相关法律，美国各级政府之间有明确的权力划分:联邦政府的主要经济责任是维持宏观经济稳定，并向州和地方政府提供赠款、贷款和税收补贴，而一些大型项目和项目也由联邦财政负责。州政府和地方政府的大部分职责都是相对简单的公共服务，还有基础设施项目，如高速公路。从同等水平的美国各州的财政收入和支出来看，大多数州都是自给自足的，不依赖于联邦政府的补贴，这与国内地方政府的财政状况大相径庭。

中国企业面临着巨大的纳税压力。美国的税制主要以直接税为基础，税收主要来自个人；中国的税制以间接税为主，主要来自企业。从数据中不难看出，中国企业的税负高于美国企业:美国的总税负约占国内生产总值的29%，而国内总税负(税收+社会保障)约占国内生产总值的29.1%，与美国大致相当。美国税收总额的绝大部分是税收，而国内税收占的比重相对较小，因此企业的税收负担相对较大。

美日税收改革与国内前景

美国的税收改革:2017年减税和就业法案

特朗普税收改革的目的是吸引资本进入美国，提振实体经济，缩小贫富差距。特朗普的税制改革主要侧重于个人所得税和企业所得税，并通过诱人的低税率和刺激消费需求促进资金回流美国，从而提振美国实体经济，尤其是制造业。特朗普政府的税收改革法案在2017年底实施后，美国经济出现短期上升趋势，核心个人消费支出(pce)略微上升至2%，非制造业的繁荣程度也在上升。特朗普的减税政策可以明显提振经济的内生需求，对中国的财政政策也有一定的借鉴意义。然而，由于种种原因，制造业的高度繁荣并没有持续很长时间，因此进入了下行通道。

个人所得税减免。在美国有四种主要的纳税方式:夫妻共同纳税申报、夫妻单独纳税申报、户主纳税申报和单身人士纳税申报。美国的个人税率是大多数国家普遍采用的累进税制。税制改革后，七个等级保持不变，但有些等级提高了起征点，调整了税率的适用范围，大多数税率有所下降(10%、12%、22%、24%、32%、35%和37%)，其中最高税率从39.6%降至37%。除了第一个税率(10%)和倒数第二个税率(35%)外，其他税率都已降低。此外，个人所得税的扣除标准已经大致翻了一番。

《减税和就业法》带来的公司税变化是多方面的。特朗普的税制改革引入了一系列企业所得税优惠政策，其中企业所得税税率大幅下降，最高税率从35%降至21%，已从发达国家的最高水平降至低于经合组织国家的平均水平。

日本税制改革:减少直接税和增加间接税

日本两次延期的消费税上调计划最终在今年10月1日结束，从8%上调至10%。纵观历史，日本的消费税税率从1989年的3%逐渐上升到1997年的5%和2014年的8%，使得直接税与间接税的税收收入之比从2。1989年是88比1。23 2015(张冰，2018)。在2015年和2017年两次延期之后，日本的消费税终于在2019年10月再次上调至10%。

为什么日本在全球经济下行的压力下增加税收？从官方解释来看，这是为了应对老龄化带来的社会保障压力。回顾日本20世纪90年代以来的税制改革，不难看出日本近30年的税收政策大致是“减直接税、增间接税”的思路。在个人所得税方面，减税主要是通过改变累进税率结构、降低税率和增加各种收入的扣除来实现的，而公司税(企业所得税)的减税则表明税率逐年降低，最近的消费税上调仍在贯彻这一思路。对于日本政府来说，这也可能是一个无奈之举。严重的老龄化形势和经济对政府财政支出的依赖使得日本政府很难减税。

2007年，日本进行了个人所得税改革，实现了税源从国内税向地方税的转移，同时保证了个人总体税负基本不变。个人所得税(国税)从4调整为6，分别上调最高税率和降低最低税率，但个人所得税在国税中的收入整体减少；个人居民税(地方税)从5%、10%和13%调整到10%。个人所得税的缴纳减少了国家税收的一部分，增加了地方税收的一部分，这不仅使个人所得税的总收入稳定在原来的水平上，而且实现了国家税收向地方税收的转移。

2015年，日本对企业税(企业所得税)进行了减税改革，减轻了民营企业的负担，增强了企业的活力，促进了国民经济的发展。为此，日本降低了公司税(国税)和地方公司企业税(地方税)的基本税率。日本分别于2015年和2016年两次调整税率，将企业所得税(国家税收和地方税收的综合负担)的实际税率从34。62%对29。97%。

日本政府通过提高消费税缓解了社会保障的压力，消费税也可能基于通货膨胀。在人口老龄化和生育率下降的压力下，日本的社会经济发展长期停滞，社会保障问题日益严重。增加的消费税可以用来丰富和稳定社会保障来源。为什么选择增加间接税而不是直接税？可能是基于通货膨胀的考虑。长期缺乏需求和疲软的通货膨胀让日本经济变得悲惨。在一定的税收条件下，如果对消费征税，商品价格会因为税费的增加而上涨；然而，如果对个人收入或企业收入征税，就会对通货膨胀产生下行压力。在货币中性的假设下，这种操作可能没有帮助，但在市场摩擦和价格粘性的情况下，它可能有助于通货膨胀，这可能是日本财政政策的考虑因素之一。

国内税制改革的可能方向

目前，中国中央政府的财权仍然不平衡。在中央政府权力结构没有明显变化的情况下，地方政府的财政收入亟待提高，后续税制改革的方向有望向地方政府倾斜。目前，消费税的后移及其向地方政府倾斜仍处于试点阶段，短期增量有限。但是，考虑到消费税的特点和财权匹配的原则，消费税改革将逐步扩大范围，增加税种，在一定程度上加大对地方政府的财政支持，增加各级地方政府促进消费的动力。从长期趋势来看，中央政府和地方政府的权力结构已经达到相对稳定的状态，短期内很难有大的变化。地方政府能否给予足够的财权在很大程度上决定了地方政府发展经济的积极性，因此从长远来看，中央地区的税权分配应该适度向地方政府倾斜。

通过减税扩大财政可能是财政政策的长期趋势。当经济表现疲软，但不会陷入衰退时，适当控制“闲置手”，主要通过减税刺激经济内生需求，减少税收和财政支出造成的市场扭曲，将资源配置功能更多地交给市场，是今年财政政策的明确方向和财政政策的长期趋势。

国内间接税税率和比重仍有下降的压力。中国的税收负担水平不愿与美国有所不同，但国内间接税的比重高于美国和日本，增值税+消费税的比重超过总税收的一半，这在很大程度上是由于个人所得税的收入较低。虽然我国人口基数巨大，但相对低收入的居民占很大比例，而且大部分人口对个人税收的贡献有限，而企业能够承担的税收负担有限，因此很大一部分税收收入来自增值税和消费税等间接税。考虑到未来居民收入水平的不断提高，即使个人所得税税率变化不大，从长期来看，个人所得税可能会有相对一定的增长趋势。相应地，空.间接税和增值税的比例将逐渐下降

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