完善商业银行股东权责制度

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应明确界定战略股东和控股股东的资格、条件、识别方法和机制。除了根据持股比例直接确定股东的性质并赋予相应的权责外，在不能完全根据持股比例确定股东性质的情况下，还应制定识别、报告、审查或备案股东性质的操作方法和实施细则。

建立战略股东和控股股东的引进、培育和成长机制，通过增持、私募、并购等方式，鼓励合格的大股东、优质民营资本和境内外优质机构成为战略或控股股东，不断提高股东素质，优化股东土壤。

近年来，国内商业银行出现了银行高管腐败、过度激励和非法激励、利益相关者争夺银行控制权、外部机构以非法手段控制银行、股东虚假出资、股权持有和股东利益转移、商业银行二级公司治理缺失等不良现象，导致虚假绩效。从本质上讲，它与商业银行股权分散、控股股东缺乏、股东控制和制衡缺失有着决定性的关系。它反映了商业银行公司治理制度存在的问题，如银行股权结构不合理、股东控制的权责不充分、委托代理机制模糊、相关利益相关者监督制衡不力、外部监督评价体系不完善等。核心和关键是缺乏科学有效的股东和内部人之间的监督和制衡，以及大股东之间的制衡。

国内银行公司治理制度存在的问题

国内银行的这些不良现象至少反映了以下需要高度关注和警惕的制度性问题。首先，政府部门、股东和内部人的控制权不明确和不规范，必然导致公司治理的混乱和无序，以及肆无忌惮的高管利用腐败牟利。第二，政府主管部门不是法律意义上的公司治理主体。如果他们通过任免高管和决定薪酬来直接行使控制权，股东的权力将受到挤压，甚至控股股东也无法及时有效地控制内部人的不良行为。第三，股权的过度分散容易导致股东控制和制衡的缺失，而缺乏股东的直接监督和控制必然导致内部人控制。第四，没有控股股东的银行容易被不择手段的金融大鳄收购，这使得银行缺乏稳定的股东环境。第五，如果没有股东控制和制衡的防火墙，政治和商业腐败将很容易蔓延到银行系统，危及银行的声誉和信誉，并最终损害所有股东的权益。

不同的外部控制主体、控制结构和控制方法导致了商业银行完全不同的公司治理效应和经营绩效。在国家逐步打破银行业垄断经营，银行业对民间资本和外资金融机构越来越开放，民间资本和外资的持股比例越来越高，金融业的市场竞争越来越充分的情况下，国内商业银行是否应该依法主要行使外部监管、制衡和控制内部管理人员和大股东的职权？这是法治和市场化环境下商业银行公司治理的核心问题。

关于优化银行股权结构、强化股东控制权和责任的建议

(1)完善控股股东、控制人及其控制权责体系，积极发挥控股股东在有效监督、控制和制衡内部人方面的作用。首先，建议银行监管部门根据持股比例将银行股东分为金融类、战略类和控制类，并确定持股比例低于5%的为一般金融股东，持股比例在5%至10%之间的为主要金融股东，持股比例在10%至25%之间的为战略股东，持股比例在25%至50%之间的为控制股东。最大股东单一及关联总持股比例的上限确定为50%。其次，法人控股股东被明确认定为商业银行的控制人或实际控制人，行使控制人的职权和责任。如果有另一个非法股东，实际控制人应受到监督和识别，并予以披露。第三，对上述各类股东的权利、责任和义务进行了明确分类，包括激励权力和责任清单以及权力限制清单，使各类股东包括控股股东能够积极、主动、直接行使股东监督、制衡和控制权。

(二)优化股权结构，着力培育商业银行战略股东和控股股东，营造可持续、稳定、健康的股东环境。首先，应明确界定战略股东和控股股东的资格、条件、识别方法和机制。除了根据持股比例直接确定股东的性质并赋予相应的权责外，对于不能完全根据持股比例确定股东性质的情况，还应制定识别、报告、审查或备案股东性质的操作方法和实施细则。第二，建立战略股东和控股股东的引进、培育和成长机制，通过增持、私募和并购等方式，鼓励合格的主要金融股东、优质民营资本和境内外优质机构成为战略或控股股东，不断提高股东素质，优化股东土壤。第三，积极引导和培育高素质的战略股东成长、转化为控股股东或赋予其控股股东的权利和责任，通过商业银行双重控股股东构建对内部人及其相互关系的有效监督、制衡和控制机制。

(3)优化控制主体结构，按照法制化和市场化原则，培育内部人与股东相互支持、相互制衡、动态协调的双重控制结构。首先，要明确董事会、高级管理层和监事会在商业银行公司治理中的内部主要权责，以确保董事会在商业银行公司治理中发挥其内部核心主体作用。其次，根据产权清晰的原则，应确保商业银行公司治理中外部监督、制衡以及控股股东或控股股东控制权的主导地位。第三，对于股权分散、无战略股东、控股股东甚至无主要金融股东的商业银行，应建立委托代理机制，由持股比例最高的前十名或前五名股东组成的股东会代表全体股东对内部人行使监督、制衡和控制的权力，或者由股东会委托政府主管部门行使外部监督的权力和责任。 代表所有股东进行制衡和控制，从而使政府对银行的外部控制合法化和规范化。 双重控制结构形成后，各级政府应逐步取消对私人资本和外资比例较高、无控股股东的商业银行高管及其薪酬的直接控制，不经股东授权或法律授权，并完全通过各级监管部门行使监管职能。

(4)优化股东结构，鼓励商业银行间交叉持股和控股，加强股东对内部人的专业监督、控制和制衡。首先，我们应该借鉴德国等发达国家的经验和做法，允许并积极鼓励国内商业银行错位交叉持股，特别是鼓励大型银行和公司治理水平较高的银行通过战略性或控制性投资或持股，直接参与规模相对较小、公司治理水平相对较低的银行的公司治理活动。其次，对银行间持股比例和持股比例的限制应明显宽于非银行金融机构和非金融机构，使商业银行持股和持股更加方便和普遍，使商业银行间的资产重组和股权转让更加自然和高效。

(作者是西南财经大学中国金融研究中心研究员)