银行法的历史： 从专业化行政化到市场化法治化

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中国银行业和银行法的发展与整个国家经济体系和法治的发展息息相关。民国时期，由于战争状态，虽然银行业和银行法取得了一定的进步，但它们在很大程度上为战争服务。中华人民共和国成立后，中国银行业和银行法开始真正发展，主要经历了恢复和发展、计划经济和改革开放三个基本阶段。本文回顾并展望了整个银行业、中央银行、政策性银行、信用社、其他银行业及其相关立法。

中国银行业及其立法综述

中国现行银行和银行法律制度的来源之一是基础银行业。第一家农民银行于1926年在湖南省衡山县柴仙洲特区成立，并制定了银行临时章程。此后，刘冬平民银行、闽浙赣苏区银行和湘鄂赣工农银行相继成立。1932年，苏联国家银行在江西省瑞金市叶坪成立，1937年改组为陕北陕甘宁边区银行。抗日战争和解放战争时期，在各根据地建立了许多银行，如晋察冀边区银行、北海银行、济南银行、晋冀鲁豫边区银行、西北农民银行、华中银行、内蒙古人民银行、东北银行、关东银行、华北银行、中州农民银行、长城银行、南方人民银行等。1948年12月1日，华北银行、北海银行和西北农民银行合并，在石家庄成立中国人民银行。

中华人民共和国成立后，中国人民银行体系首次建立，原中国银行、交通银行和农业合作银行在其领导下进行了重组。未来新建和重组的专业银行包括中国人民建设银行、中国农业银行和中国投资银行。1983年9月，根据《关于金融体制改革的决定》，中国人民银行专门行使中央银行的职能，分离其商业业务，成立了中国工商银行，并在中国人民银行的领导下，形成了中国工商银行、中国农业银行、中国银行和中国人民建设银行四大国有银行的专业银行体系。此后，为了适应建立市场经济体制的需要，中国逐步进行了专业银行的商业化改革。1995年《商业银行法》的制定和颁布，将传统的专业银行重组为商业银行，将中国人民建设银行更名为中国建设银行，并设立了许多新的全国性商业银行、区域性商业银行、村镇银行、社区银行、贷款公司等机构。在中国人民银行和原中国银行业监督管理委员会的监督管理下，全国商业银行、区域商业银行和社区银行以及农村信用社和其他银行业金融机构形成了新的银行体系。

中国中央银行及其立法述评

中国的中央银行诞生于20世纪初。1904年，邮电部批准成立财政部。后来，邮电部提出财政部不能管理外汇，在偿还外债时造成英镑损失。1908年，交通银行成立，他们都有权发行纸币。1927年，南京政府成立，制定了《中央银行条例》。1928年，中央银行成立，授权经理管理国库和发行钞票。同时，中国银行(原中国银行和大庆银行)被指定为“国际汇兑银行”，交通银行被指定为“发展民族工业银行”，它们都享有发行货币的权利。1935年，原“豫鄂皖赣农民银行”改为“中国农民银行”，并享有发行货币的权利。直到1942年，国家货币分配权才与中央银行统一，1961年后，新的台币分配权逐渐统一。

中国共产党领导的根据地也建立了中央银行，先后制定和颁布了《定期贷款暂行规定》和《定期抵押贷款暂行规定》等相关规章制度。该银行被苏联政府授权发行纸币，并作为国库的代理人，发行公债和偿还本金和利息。新中国成立后，在根据地基础上发展起来的中国人民银行是中央银行。在计划经济时期，中国人民银行不仅履行了中央银行的职能，还履行了商业银行的职能，甚至履行了所有的金融业务职能。1995年颁布的《中国人民银行法》标志着中国人民银行与商业银行和其他金融业务的完全分离。此后，随着原银监会、证监会和保监会的成立，中国人民银行对金融企业融资业务的监督管理职能也下放给了相应的监督管理委员会，中国人民银行全面履行了中央银行的职能。目前，中国人民银行是一个纯粹的中央银行。

中国政策性银行及其立法述评

我国政策性银行是在专业银行商业化的过程中产生的，它将原有专业银行经营的政策性金融业务与新的商业银行分开，以保证商业银行能够完全按照金融企业的机制运作。1993年，根据《国务院关于金融体制改革的决定》，国家开发银行成立，……办理国家重点建设(包括基本建设和技术改造)的贷款和贴息业务。建立中国农业发展银行，承担国家粮油储备、农副产品收购、农业开发等方面的政策性贷款。，并代理分配和监督财政支农资金的使用。中国进出口信贷银行成立...该业务为大型机电成套设备进出口提供买方信贷和卖方信贷，为中国银行机电成套产品出口信贷提供贴现利息和出口信用担保，不办理商业银行业务。...使国家专业银行成为真正的国有商业银行。”1994年，这三家政策性银行成立并开始运作。

中国政策性银行经营的法律依据主要是其章程和国务院通知，而中国发展银行经营的法律依据主要是1994年国务院关于设立中国发展银行的通知、中国发展银行的设立和经营计划以及中国发展银行章程。中国农业发展银行经营的法律依据主要是《国务院关于设立中国农业发展银行的通知》、《中国农业发展银行设立方案》和《中国农业发展银行章程》。中国进出口银行经营的法律依据主要是《国务院关于设立中国进出口银行的通知》、《中国进出口银行设立方案》和《中国进出口银行章程》。2015年，国务院批准了三家政策性银行改革实施总体规划，进一步规范了它们的业务运作。

中国信用社及其立法述评

中国的信用社分为农村信用社和城市信用社。中国第一个农村信用合作社是由“中国华阳慈善救济会”于1923年在香河成立的。此后，这种形式在根据地被广泛采用，以解决农村地区的高利贷和农业生产资金问题。新中国成立初期，农村信用社开始在全国试点。在农村经济体制不断变化的过程中，经过几次变化，它不断被撤销、恢复和合并。直到1977年11月，国务院发布了《关于整顿和加强银行业工作的若干规定》，才明确规定:“信用社是国家银行在农村的集体金融组织和基层机构。”1990年，它被进一步界定为集体合作金融组织，是我国金融体系的重要组成部分，是独立经营、独立核算、自负盈亏、风险共担的企业法人。

中国第一家城市信用合作社于1979年在河南省漯河市成立。在1986-1988年和1992-1994年的两次大发展之后，它已经扩展到所有城市的机构中。1988年、1997年和1998年分别颁布了《城市和农村信用社管理条例》，进一步规范了其运作。1996年后，中国开始将城市信用社改革为商业银行。目前，大多数城市信用社已经重组为城市商业银行，主要是区域性商业银行。2003年，中国开始改革农村信用社。在经济发达地区，农村信用社一般重组为农村商业银行；在经济发达地区，大多数农村信用社已经改组为农村合作银行。经济不发达地区仍采用农村信用社。随着我国改革开放的深入，近年来大量的信用社进行了改革。目前，许多信用社已经转变为社区银行和村镇银行。

审查其他银行业及其立法

改革发展后，为了适应银行业多元化发展的社会需求，我国设立了大量的贷款公司、金融公司、支付公司、租赁公司、担保公司等机构。它们的基本特征是不能吸收公众存款，主要经营银行业或相关的特定业务。中国的贷款公司有很多种，如小额贷款公司、汽车金融公司和消费金融公司。20世纪90年代，小额信贷公司以国际援助的形式进入中国。2005年，开始开展小额信贷公司试点，并颁布了《小额信贷公司试点指导意见》。2009年，原中国银行业监督管理委员会颁布了《关于重组小额信贷公司设立村镇银行的暂行规定》，允许符合条件的公司重组为村镇银行。随着我国汽车消费的发展，需要大量的汽车消费贷款。2004年，中国成立了第一家汽车金融公司，并颁布了《汽车金融公司管理办法》。消费金融公司专门向公众提供消费贷款。2009年，原银监会颁布了《消费金融公司试点管理办法》，2010年，原银监会批准设立此类机构。

财务公司被称为企业集团财务公司。中国第一家金融公司成立于1987年。国务院批准后，许多大型企业集团设立了相应的机构。2004年，原银监会颁布了《企业集团财务公司管理办法》。支付公司全称应为非银行网络支付结算公司，满足电子商务和支付结算便利的需要。它随着互联网的发展而发展。支付宝成立于2004年，在中国有很大的影响力。2010年，中国人民银行颁布了《非金融机构支付服务管理办法》。租赁公司被称为金融租赁公司，它是随着中国改革开放而产生的。中国第一家租赁公司是中国租赁有限公司，成立于1981年。2007年，原银监会颁布了《金融租赁公司管理办法》。担保公司全称应为融资性担保公司，主要解决小微企业的融资困难。中国第一家担保公司是1993年成立的中国经济技术投资担保公司。2010年，原银监会等部门联合颁布了《融资性担保公司管理暂行办法》，2017年，国务院颁布了《融资性担保公司管理条例》。

中国银行业与银行法展望

经过100多年的发展，特别是中华人民共和国成立70年后，中国银行业的规模一直走在世界前列。经过40年的改革开放，特别是十八大以来的市场化发展，中国银行业已经初步实现了多元化、市场化、集团化和混业经营。进一步发展的核心任务是实现标准化和法治化。根据银行业市场化和法治化顶层设计的总体目标，今后应清理和总结改革开放以来与银行业相关的法律、法规和规章，制定切实可行的《银行业法》。商业银行、政策性银行、信用合作社等金融机构应当统一纳入法律进行规范。在此基础上，进一步完善《中国人民银行法》，创造条件制定《货币法》和《金融控股公司法》

(作者是中国政法大学教授、博士生导师、金融法研究中心主任、中国银行法学研究会副会长、学术委员会主任)