PPP新规落地 央地探索全周期监管

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[摘要]7月1日，国务院颁布的《政府投资条例》(以下简称《条例》)正式实施；同日，国家发展和改革委员会发布了《关于依法加强ppp项目投资建设管理的通知》。

Ppp将引入更严格的监管。

7月1日，国务院颁布的《政府投资条例》(以下简称《条例》)正式实施；同日，国家发展改革委发布了《关于依法加强ppp项目投资建设管理的通知》(以下简称《通知》)。如何将这两种政策联系起来已经成为各方关注的焦点。

《通知》要求公私合作项目严格执行《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》，依法履行“核准、核准和备案”程序。

“本《通知》重申并细化了《条例》中涉及ppp项目投资的相关内容。”清华大学建筑管理系教授、清华大学ppp研究中心首席专家王绶青在接受《时代周刊》采访时指出。

在王绶青看来，这种变化主要体现在三个方面:第一，可行性论证应包括采用ppp的必要性论证。对于简单项目，ppp实施计划可以纳入可行性论证；二是重申项目资金可以转移，但不能收回；所有公私伙伴关系项目都必须纳入国家投资项目在线审批和监督平台；三是严禁设立ppp咨询机构的“短名单”和“机构库”。

“本通知是《政府投资条例》的配套文件，重点解决ppp应用政府投资条例的问题。”大悦咨询公司董事长金永祥在接受《时代周刊》采访时表示，2017年以来的“整顿和规范”不仅限制了民营企业，也限制了国有企业，这在一定程度上打击了地方政府、社会资本和金融机构参与ppp的积极性。金永祥希望政府今后减少对ppp的直接管理，让市场机制在ppp的发展中发挥关键作用。

投资额达到13.6万亿

该《条例》是国务院颁布的，其规范程度高于部委的法律法规，对过去几年来部委发布的重叠甚至冲突的管理规定以及各方的政策解释进行了重新梳理，给予了更明确的政策指导。

"权责明确后，必须追究违反《条例》者的责任."王绶青向《时代周刊》记者指出，《条例》不仅强调项目的前期工作，还强调对几个关键阶段的监督和评估，为ppp项目的筛选和可行性研究等前期环节的规范运作提供了依据，从而保证了项目的顺利进行。成功和可持续性。”

根据《通知》中“加强ppp项目可行性论证，合理确定项目主要内容和投资规模”的要求，所有采用ppp模式的项目都要从经济、社会和政府投资的必要性等方面进行可行性论证。这一规定意味着目前在图书馆的所有项目都将面临可行性研究的考验。

根据财政部ppp中心的数据，截至今年5月底，全国ppp管理库累计投资13.6万亿元的项目9001个；共落地项目5740个，投资8.8万亿元，落地率63.8%。

值得注意的是，根据《通知》的要求，未依法履行审批、核准、备案、可行性论证和审查程序的ppp项目属于非标准项目，不得开工建设。不得以实施方案审查等任何形式规避或替代项目审批、核准、备案、可行性论证和审查程序。

在发展过程中，公私合作也成为一些地方政府违规增加支出的“后门”:由于对早期公私合作项目缺乏严格监管，一些政府以公私合作的形式多次越过“一般公共预算支出不超过10%”的红线，为地方隐形债务埋下隐患。

近年来，随着ppp监控的加强和“可进可出”ppp项目库原则的实施，根据财政部ppp中心的数据，2019年5月，各省共有72个项目自愿退出管理库。

“我认为有关部门应该慎重决定是否审查已经在图书馆里的项目。旧项目采用旧方法，新项目和新方法可能是处理它们的更好方法。”在接受《时代周刊》记者采访时，金永祥指出，图书馆里已经有的许多项目都是按照当时的规定实施的。如果在图书馆对这些项目进行可行性论证，可能会在一定程度上损害地方政府和社会资本的积极性。

完善绩效约束正在进行中

“自去年下半年以来，政府部门和社会资本对绩效约束的关注迅速升温。”金永祥向《时代周刊》记者指出，由于绩效约束将直接影响政府的支付状况和社会资本的收入，绩效约束也成为近期ppp市场关注的焦点。

在今年4月11日举行的全国金融体系ppp政策与业务培训班上，财政部金融司副司长董德刚表示:要区分“真假ppp”，应该强调运营和绩效两个要素:首先，ppp是基于运营的。核心是长期合作，没有合作就没有购买力平价；第二，ppp是政府和社会资本之间的风险分担。没有绩效约束，就无法实现真正的风险分担，这也不是ppp。

自2019年以来，所有省市都开始监督和管理公私伙伴关系项目的整个生命周期。

例如，今年4月，山西省发布了《关于开展政府与社会资本合作项目全生命周期绩效管理的通知》，提出要加强对政府与社会资本合作项目绩效评估结果的刚性约束，形成绩效评估结果与财政支出挂钩的机制，实现按效率付费。

6月27日，江苏省财政厅牵头在全国范围内发布了《关于进一步加强政府与社会资本合作项目金融监管的意见》，将政府与社会资本合作项目的全生命周期纳入金融监管范围。《意见》还将金融监管作为保障ppp优质发展的重要手段，建议各市县每年至少对同级仓储ppp项目进行一次监管，并可根据工作需要随时进行专项监管。

“购买力平价仍然是稳定投资和促进发展的重要选择。经过五六年的快速发展，已经进入了一个新的阶段，即从建设到运营，绩效管理的重要性和紧迫性日益突出。”在接受《时代周刊》记者采访时，金永祥指出，从经济发展的角度来看，ppp与特殊债务相结合是未来的一个不错的选择。特殊债务用于解决融资问题，公私伙伴关系在契约的基础上约束和调节政府与社会资本的合作。双方的结合更有利于高质量的发展和稳定的投资与增长。

在接受媒体采访时，中国财政科学研究院政府绩效研究中心主任王也建议，应尽快明确ppp绩效评估的功能定位，不应涵盖政府不应涵盖的项目。同时，应遵循利益共享和风险共担的原则，加快ppp项目绩效评价主体边界的界定，加快不同领域、行业和层次的ppp项目绩效目标和绩效指标的构建，并尽快发布操作规范。

据《经济信息日报》报道，在推进绩效管理方面，财政部等相关部门目前正计划在部分地区推进ppp项目绩效评估试点。行业内也已咨询了顶级指导文件《公私伙伴关系项目绩效管理操作指南(征求意见稿)》，该文件的颁布正逐步临近。