关注“2019中国发展高层论坛”推动产业政策向普惠化功能性转变

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工业和信息化部部长苗伟3月25日在“2019中国发展高层论坛”上表示，中国将发挥市场机制的决定性作用，实现制造业的高质量发展，处理好政府与市场的关系，政府将“补位”而非“越位”，坚持企业主导地位和竞争中立的原则，推动产业政策从差异化和选择性向通用化和功能化转变。

过去，由于行政色彩浓厚和市场化不足的问题，产业政策一直是经济学争论的焦点。无论我们对产业政策持什么观点，似乎都没有什么大的争议——旧的产业政策确实需要调整和改变，我们必须提高产业政策的市场化程度，使之更适合高质量发展的需要。苗伟的声明反映了中国推动产业政策向市场化转变的决心。

要使产业政策更加市场化、科学化和有效化，就必须使其更加“宽泛”。

有些产业政策过于“具体”，缺乏科学性，并且具有很强的行政指令性，因此效果并不理想。光伏产业就是一个例子。进入21世纪以来，中国光伏产业发展迅速。国内许多省市和企业都加入了“光伏浪潮”，中国有100多个光伏产业基地。如今，由于内外因素的影响，中国光伏产业已经看不到了，产能严重过剩。

同样，新能源汽车行业也存在隐忧。近年来，国家对新能源汽车产业给予了财政补贴，但同时也出现了一些骗取补贴的事件。一些规模较小的新能源汽车制造商主要从事“网上造车”，但制造过程粗糙，质量令人担忧，令人怀疑这些企业是否因为补贴而涌入这个行业。在其他领域，也有产业政策失败导致“体育创新”和仓促采取大规模行动的情况。一些地方嗅到了政策的味道，争相创建各种企业孵化器和高科技工业园区。但是，这些地区可能没有相应的资源禀赋，不适合发展相关产业。因此，这些孵化器和工业园区已经长期空的地方，缺乏企业，不能孵化理想的行业，造成资源的严重浪费。

这些令人担忧的问题的根源之一是产业政策过于清晰，政府干预过于具体，违反了市场规则。企业作为市场的主体，通过长期在市场上的努力，已经练就了自己的“眼睛”，最能看到新兴产业和新机遇的方向，因此肩负着引领产业发展、进行前瞻性创新的重任。政府不是市场的主体，不可能准确预测哪个行业会有光明的未来，创新机会在哪里。如果你试图补贴一个选定的行业，政府可能会“越位”，有选择地干预市场。这种产业政策往往不够市场化和科学化，容易导致事与愿违。它不仅不能催生符合市场规则的创新，还会导致产能过剩和资源浪费。

苗伟明确表示，政府在制定产业政策时应该发挥什么作用。“我们必须坚持企业主导和竞争中立的原则，推动产业政策从差异化和选择性向通用化和功能化转变。”换句话说，产业政策需要变得更加“宽泛”。

从一些发达国家成功的产业政策来看，如美国提出了“先进制造业伙伴计划”和“先进制造业国家战略计划”，日本实施了“产业再生战略”，德国也发布了“关于实施产业4.0战略的建议”。2014年，美国奥巴马政府在先进制造伙伴计划中投资超过5亿美元，包括对创新技术产业的合作投资，将美国企业开发和应用先进材料的速度提高两倍，以及开发新的制造工艺和材料。

由此可见，工业政策在发达工业国家也发挥了很大的作用，但它们的工业政策有一个共同点，那就是它们并没有明确地指向支持某些特定的行业，而是广泛地支持先进制造业。在制造业中，创新和发展的主导力量被赋予不同分部门的企业。

发达国家的经验可以借鉴，产业政策应该做得更“宽泛”，即支持大方向不易出错的广阔领域，如更科学、容错率更高的先进制造业。在支持政策和资金投入先进制造业之后，政府的“填补职位”任务已经完成。其次，如何发展和创新制造业中的特定行业是市场主体的事情，应该由企业来做。自然，市场机制将主导不同行业之间的资源要素分配。

政府应注重维持公平和竞争的环境，并实施包容性和非歧视性政策。只有理顺政府与市场的关系，让市场机制促进实体经济的高质量发展，产业政策才能真正具有普遍性和功能性，才能更加科学有效。