国君宏观：土地改革是下一个突破口吗

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引导阅读

一百年来没有大的变化，打破这种变化的唯一方法是更大的勇气和更大的改革。土地改革是一个重要的突破。

摘要

一百年来没有什么大的变化。表面上看，中美是关税、科技和金融的争端，但实质上是制度和机制的争端。十一届三中全会以来，我们依靠生产要素市场化，通过对外开放吸收国外技术，依靠巨大的人口红利，融入世界贸易体系，在短短40年间实现了奇迹般的经济增长。从国际象棋到游戏中期，海外技术壁垒越来越高，人口逐渐老龄化，贸易战硝烟弥漫。未来我们如何支持中国企业突破美国的封锁，支持中国人民突破中等收入陷阱？

只有进一步深化改革，扩大开放，进一步解放生产力。通过户籍制度改革进一步激发人口潜力；通过土地制度改革进一步提高经济效率；通过金融市场改革进一步提高资本效率。进一步开放，从过去的商品、资本等要素的跨境流动，已经转变为机制和制度的跨境对接开放。如果一切都能做到，在中国人民的努力下，民族运动将会蓬勃发展。

改革迫在眉睫，土地改革是一个突破。1982年，家庭联产承包责任制的推行成为推动中国城乡大变革的杠杆，产权改革成为中国改革的成功经验。近年来，无论是推进农村集体土地三权分立还是推进三项土地制度改革试点，强化制度供给的改革思路都在不断拓展。在农村振兴、精确扶贫、区域布局和高质量发展的过程中，土地制度层面的改革创新可能是激活主体、要素和市场的关键。

最近，政策制定者一再强调土地改革的重要性，预计这一改革将加速进行。2019年12月12日，Xi总书记在中央经济工作会议上强调，要转变土地规划管理模式，加快实施区域发展战略，完善区域政策和空布局，充分发挥各地区比较优势。12月15日，Xi总书记在《求是》重要文章中提出，要加快土地管理体制改革，建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜，城乡建设用地供应指标的使用要更加协调。有必要使空.的优势地区有更大的发展

以省内或跨省流转为指标的集体建设用地入市调整，可能成为改革的关键突破口。集体建设调整进入市场，即将分散的集体建设用地复垦为农用地，相应指标调整到市辖区内的工业集中区进入市场。土地利用指标在各省之间的配置和流动，可以增加城乡建设用地的供给，促进土地资源向重点地区倾斜，提高土地利用效率。

土地改革是促进区域协调发展的必由之路。随着我国城市化进程的推进，人口可以相对自由地流动，但与之相伴的土地资源却不能，资源的不匹配导致了突出的矛盾。“调整进入市场”可以充分发挥土地的效益，突破极端贫困地租的限制，促进中西部地区农民户籍的城市化。中西部地区集中复垦也有利于扩大耕地面积，提高农业生产效率。

上导轴承

首先，土地将是下一次改革的突破口

一百年来没有什么大的变化。表面上看，中美是关税、科技和金融的争端，但实质上是制度和机制的争端。十一届三中全会以来，我们依靠生产要素市场化、快速开放吸收海外技术、巨大的人口红利和融入世界贸易体系，在短短40年间实现了奇迹般的经济腾飞。从国际象棋到游戏中期，海外技术壁垒越来越高，人口逐渐老龄化，贸易战硝烟弥漫。未来我们如何支持中国企业突破美国的封锁，支持中国人民突破中等收入陷阱？

只有进一步深化改革，扩大开放，进一步解放生产力。通过户籍制度改革进一步激发人口潜力；通过土地制度改革进一步提高经济效率；通过金融市场改革进一步提高资本效率。进一步开放，从过去的商品、资本等要素的跨境流动，已经转变为机制和制度的跨境对接开放。如果一切都能做到，在中国人民的努力下，民族运动将会蓬勃发展。

土地改革是关键。1982年，家庭联产承包责任制的推行成为推动中国城乡大变革的杠杆，产权改革成为中国改革的成功经验。近年来，无论是推进农村集体土地三权分立还是推进三项土地制度改革试点，强化制度供给的改革思路都在不断拓展。在农村振兴、精确扶贫、区域布局和高质量发展的过程中，土地制度层面的改革创新可能是激活主体、要素和市场的关键。

最近，政策制定者一再强调土地改革的重要性，预计这一改革将加速进行。2019年12月12日，Xi总书记在中央经济工作会议上强调，要转变土地规划管理方式，加快实施区域发展战略，完善区域政策和“きだよ”布局，充分发挥各地区比较优势。12月15日，《求是》杂志发表了Xi总书记的重要文章《促进优势互补、高质量发展的区域经济布局的形成》，提出“要加快土地管理体制改革，建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜，城乡建设用地供应指标的使用要更多地由省级政府协调。”要使优势地区有更大的发展空空间。”我们认为，这为下一阶段的土地改革和区域发展指明了方向。

二、集体管理建设用地调整有望进入市场

土地制度改革的三个试点项目持续了四年，于2018年底结束。农地改革的三个试点项目包括:农村土地征用、集体建设用地入市和宅基地制度改革。2015年，全国人大授权在33个地区开展三个农地改革试点项目，在一个地区开展一个试点项目，试点期至2017年底。2017年底，全国人大批准将三个农村改革试点项目延长至2018年底。在此过程中，各试点地区对不同形式的土地制度改革进行了有益的探索。

以省内或跨省流转为指标的集体建设用地入市调整，可能成为改革的关键突破口。集体建设调整进入市场，即将分散的集体建设用地复垦为农用地，相应指标调整到市辖区内的工业集中区进入市场。土地利用指标在各省之间的配置和流动，可以增加城乡建设用地的供给，促进土地资源向重点地区倾斜，提高土地利用效率。这也符合Xi总书记的话:“不可能简单地要求各地区经济发展达到同一水平，而是要根据各地区的情况，走适当的劳动分配和优化发展的道路。”

重庆“土地票制”是集体建设用地调整和市场准入改革的试验场。2019年5月，国家发展和改革委员会发布了《国家综合改革试验区2019年重点任务》，要求重庆完善“土地票制”，实现农村集体建设用地入市与“土地票制”的有机衔接。“土地票制”实质上是一个跨区域土地资源配置的交易平台。在我国城乡建设用地增减挂钩、耕地占补平衡的要求下，未利用的集体建设用地可以进行复垦，增加的耕地数量可以作为国家建设用地的新指标，该指标以土地票的形式在重庆流通，为城乡建设用地的市场配置开辟了渠道[1]。同样，当集体建设用地调整进入市场时，重庆的“土地票制”也可以作为促进建设用地资源市场化流动的制度基础。

集体建设用地市场化调整可以有效缓解我国人口与土地流动的不匹配，提高经济效率。随着中国城市化进程的推进，人口可以相对自由地流动，但与之相伴的土地资源却不能。因此，存在两个突出的矛盾:一是城乡建设用地分布不均。随着农民进入城市，城市面积也随之分配。但是，农村集体土地退出渠道被堵塞，导致两端人口占用土地；第二，在经济发达和不发达地区，土地资源分布不均。经济发达省份对土地资源的需求受耕地面积的限制，但经济欠发达地区的省份却留下了闲置的建设用地。

因此，我们认为，将土地票制与集体建设用地入市调整相结合，通过土地资源交易平台将集体建设用地调整扩大到全省乃至全国，是下一步土地改革的可行方向。

三、集体建设用地入市的经验

扩大集体建设用地的市场范围，简化监管措施。根据国务院2018年12月发布的《农村土地征用、集体管理建设用地入市和宅基地制度改革总结报告》，集体管理建设用地入市主要有两个试点经验，一是明确入市条件和范围，二是明确入市规则和监管措施。

首先，进入市场的条件和范围。报告建议的范围由“现有的工业、采矿、仓储、商业服务和其他经营性集体建设用地”改为“工业、商业和其他经营性集体建设用地”。

二是市场准入规则和监管措施。《报告》建议将规则从“建立农村集体管理建设用地公开交易平台和制度”改为“严格按照土地利用总体规划使用土地，并参照具有类似用途的国有建设用地实行最长使用年限和登记制度”。

一些相关的试点经验已经反映在立法中。2019年8月，全国人大通过了《土地管理法》，删除了原《土地管理法》第四十三条“任何单位和个人需要使用土地的，必须使用国有土地”，规定集体建设用地经集体经济组织三分之二以上成员同意，可以通过出让或租赁等方式，直接由村集体以外的单位或个人使用，打破了集体建设用地进入市场的法律障碍。

如何定价，如何进入土地分散的市场，如何分配土地收益等等，还不清楚。我们试图从各地的试点经验中总结出今后改革的方向。

1)解决地块分布分散的问题:调整市场准入，解决闲置地块物流不均匀的问题。部分试点项目(海南文昌、四川卢希安、宁夏平罗等)。)提出了“就地入市，调整整顿市场”的概念。由于一些集体建设用地比较分散，“调整入市”可以集中出让相对完整的地块，从而实现不同地方闲置建设用地指标的调整和利用。对于城市中的村庄，他们也可以在土地整理、重新划分地块和确定产权归属后进入市场。

2)入市土地用途:由各地根据实际情况确定。由于确定进入市场的集体建设用地为工矿仓储、商业服务等商业用途，各地试点项目以工商为主，部分地区正在积极探索租房(第一批包括北京在内的13个城市，第二批包括福州在内的5个城市)。至于集体建设用地是否可以用于商品房开发，《土地管理法》只提到“严格按照土地利用总体规划和城乡规划”，没有直接说明。一些地区已经做了一些尝试，如山西省泽州县，率先尝试住宅配套商业用地进入中国市场。集体建设用地是否可以用于建房，法律上还没有明确规定。

3)收入分配问题:收入分配问题包括两部分，一部分是与土地入市相关的调节基金，另一部分是租赁和转让收入。目前，契税暂时不能覆盖集体建设用地入市的过渡期。但是，当集体建设用地进入市场时，必须征收20%-50%的土地增值收益调节基金，上缴试点县地方国库，纳入地方一般公共预算管理。对调节基金的分配没有明确的规定，但一些地区提出将调节基金返还乡镇(上海松江)，用调节基金补贴农村贫困人口(佛山南海)。另一方面，在收入分配方面，有直接收入分配(安徽金寨)和再投资收入分红(上海松江永丰街)的不同经验。

第四，土地改革是促进区域协调发展的必由之路

在新形势下，更大范围“调整集体建设用地入市”，加快土地资源向优势产业和优势区域倾斜，是促进区域协调发展的思路。根据人口和产业动态的土地配置指标，土地资源跨区域调整有助于实现“充分发挥不同区域的比较优势，促进各种要素的合理流动和高效集聚”的资源配置理念。一方面，可以解决农民进城和闲置建设用地的问题；另一方面，城市发展边缘的闲置耕地将转化为建设用地，以解决城市产业和人口膨胀造成的土地资源闲置问题，并“提高中心城市和城市群等经济发展优势地区的经济和人口承载能力[7]。”

“调整进入市场”可以充分发挥土地的效益，突破极端贫困地租的限制，促进中西部地区农民户籍的城市化。如果能更大范围地适应市场，将经济欠发达地区的指标转移到经济发达地区，还可以突破极端贫困地租的限制，缩小城乡地价差距，充分发挥欠发达地区土地资源的价值，从而扩大农民收入渠道，加快新农村建设。另一方面，集体建设用地入市制度也可以消除农民进城的后顾之忧，加快户籍城市化进程。

中西部地区集中复垦有利于增加耕地面积，在更大范围内提高农业生产效率。根据重庆的经验，农村建设用地复垦中约有95%的土地可以转化为耕地，而只有63%的土地使用了土地票，因此土地票制度促进了耕地面积的增加。推进集体建设用地入市调整，可以促进农村闲置建设用地复垦为大面积耕地，加快大面积利用现代农业，有利于提高农业整体生产效率。

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