十三届全国人大常委会第十二次会议审议多部法律草案

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保护“间接安全”的立法

-《民法侵权责任法》草案的第三次审判关注高空抛物线

我们的记者王碧雪

近年来，高空空物体坠落造成他人损害的事件频繁发生，人们呼吁尽快立法保护“高空安全”。

8月22日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议了《民法典》侵权责任草案。高空抛物线损害赔偿责任是草案中的一个突出问题。由于各方意见不一，在第二次审判中没有进行修改。这第三次审判再次引起了人们的注意。

禁止性条款显示了法律态度

在网上搜索关键词“高空抛物线”,有很多高空抛物线造成的伤亡案例

不久前，在广州的一个社区，投掷高空的事件几乎杀死人。这个高高的空扔出的东西不是普通的果皮纸屑，而是一把菜刀；贵阳的一名妇女在被扔掉的灭火器中丧生...

烟头、玻璃瓶、花盆、砖石...各种各样的事情都会发生。这样的情况让人不安。什么时候是“痛苦悬在城市空”？

高空抛物线有多强？根据专业实验，一个重30克的鸡蛋从18楼扔出，会打碎一个人的头骨；从25楼扔出去，冲击力足以导致死亡。

从实践的角度来看，仅仅凭借道德约束很难制止这种行为，而且有必要立法反对高空抛物线。

法律终于出台了！

“禁止从建筑物上扔东西。从建筑物上扔下的物品或者从建筑物上落下的物品给他人造成损害的，侵权人应当依法承担侵权责任。”第三次审议稿增加了对高空抛物线的禁止，这表明了对禁止令的态度，成为此次法律修改的最大亮点。“不管是有意还是无意，都是绝对不允许的。这不是一般的道德问题，而是法律问题，必须承担法律责任。”这是常委会成员的共识。委员会成员认为，这种立法具有很强的现实针对性，充分体现了NPC为经济和社会发展保驾护航的立法精神。

北京律师事务所律师葛分析说，三审草案新增的禁止性条款属于“责令当事人不作为”的强制性法律规范。这项规定的意义在于明确告知公众，禁止从建筑物上投掷物品，否则将是违法的，需要承担相应的法律责任。

全国人大常委会法制工作委员会研究室主任臧铁伟表示，对于空高空坠物问题，中国现行法律明确规定了刑事责任、行政责任和民事责任。“实际上，很多人不知道他们不可能高空抛物线，他们也不知道它带来的危害，所以第三次审议稿增加了禁止性规定。”全国人大常委会法工委民事法律办公室副主任石弘呼吁加大宣传力度。

如何识别责任主体

实际上，很难确定高空抛物面物体的责任主体。

2009年12月，全国人民代表大会常务委员会通过的《侵权责任法》第87条规定:“如果从建筑物上扔下的物体或者从建筑物上落下的物体对他人造成损害，除了能够证明自己以外，很难确定具体的侵权人。”如果不是侵权者，可能造成损害的建筑使用者将给予赔偿。”侵权责任法的条款保护受害者的权利，但也牵连无辜的人。

深圳一名小学生放学回家时路过一栋居民楼。他被从天而降的玻璃击中头部，获救后死亡。警方未能通过技术手段找到肇事者。学生家庭集体向法院起诉了大楼同一侧的73名业主，但这73名业主无法证明他们没有过错。法院裁定73个家庭应该在一定程度上补偿受害者的家庭。

去年12月，全国人大常委会分组审议《民法侵权责任法》第二稿时，很多委员也有很多不同意见，难以达成共识。全国人民代表大会宪法和法律委员会副主任沈春耀在修改说明中解释了“高空抛物线”的问题，草案第二稿未作修改继续了《侵权责任法》第87条的规定。当时，一些常委、部门和公众认为这项规定有争议，在实践中难以实施，建议删除或修改这项规定。然而，宪法和法律委员会认为，高空抛物线形物体造成的损害赔偿责任是侵权责任立法中的一个突出问题，这一问题存在争议，需要在考虑实际情况、侵权判例、保护受害者和维护社会和谐与稳定后慎重决定。因此，决定在第二次审判中不做任何修改。

直到常委会开会，这个问题才再次被提上议程。根据第三次审查草案，在这种情况下，“有关当局应及时依法调查，找出责任人”，并明确表示“如果调查后难以确定具体的侵权人，可能造成损害的建筑物使用人将得到赔偿，但他能证明他不是侵权人的除外。”可能造成损害的建筑物使用人在赔偿后发现侵权人的，有权向侵权人追偿。”

葛认为，随着科学技术的飞速发展，特别是刑事侦查手段的不断进步，要找出真正的投掷者并非完全不可能。然而，在司法实践中，也有相关部门不积极履行调查职责的情况。例如，一些公安机关在接到受害人的举报后，鼓励受害人直接向法院提起诉讼，理由是找不到真正的投掷者。正因为如此，第三次审查草案允许相关机关承担第一次调查的义务，这可以有效地避免或减少相关机关的不作为，并有助于找出真正的责任人。同时，第三次审查草案还规定了事后追偿制度，这有助于弥补可能加害人责任的不法性，保护所有物主的利益。

应采取综合措施惩罚高空抛物面物体

2018年，浙江绍兴的陈某在空居民楼前行走，被从屋顶掉下来的瓷砖砸伤。因为找不到具体的侵权者，陈某起诉了这家房地产公司。法院认为，如果物业公司未能及时对旧住宅区进行必要的修缮，也未能履行其安全义务，则应承担赔偿责任。

物业管理公司是否对高空抛物线物体造成的财产和人身伤害负责？第三条评论回答:是的。第三次审查草案规定，建筑物管理人应采取必要的安全措施，防止这种情况发生；未采取必要的安全措施的，应当依法承担未履行安全义务的侵权责任。

一些常委、地方政府、部门、专家、学者和公众建议进一步明确各方责任，以保障公共安全。根据全国人民代表大会宪法和法律委员会，需要采取综合措施从根本上解决这个问题。对造成损害的后果，公安机关应当依法立案调查，并对责任人依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。同时，也有必要明确建筑管理者、施工者和经营者的责任，从而实现多管齐下、共同努力。

在洪诗看来，高空抛物线问题不仅是一个立法问题，也是一个执法问题。“必须加强执法，公安机关应该在寻找责任人方面有所作为。”他还建议，建筑质量问题不应该被忽视，特别是在一些老社区，那里的窗户经常脱落或墙壁经常脱落，一些建筑区域经常有高空物体掉落，因此必须加强物业管理。“在杭州的一个住宅区安装了摄像头之后，并没有出现空抛物线过高的问题，这表明物业尽职调查非常重要。”

随着城市中高层建筑的日益增多，预防和控制高空抛物型物体引发的安全事故不仅是一个道德问题，也是一个法律问题。我们相信，随着《民法典》侵权责任部分对这一问题的进一步澄清，“间接担保”将得到法律的保障。

《药品管理法》修订草案进入第三次审理

维护公众的安全和合法权益

我们的记者彭波

8月22日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议了《药品管理法》修订草案。全国人大宪法法律委员会在报告中指出，为了加强药品管理，保证药品质量，保障公众安全和合法权益，保护和促进公众健康，有必要修改《药品管理法》。经过多次修改和完善，修订草案充分吸收了各方意见，进一步增强了制度规范的针对性和可操作性，相对成熟。建议尽快进行审查和批准。

完善药品经营许可证持有人制度

药品销售许可证持有人制度的实施是药品审评审批制度改革的重要组成部分，对鼓励药品创新、提高药品质量具有重要意义。《药品管理法》修订草案为药品经营许可证持有者提供了专门的一章，这也是该法修订的一个亮点。

鉴于这一制度，有人认为修订草案对药品经营许可证持有人对药品质量的主要责任和药品生产经营企业的相应责任不够明确，建议进一步明确。经研究，政法委员会建议，药品经营许可证持有人应当对药品开发、生产、经营和使用全过程的安全性、有效性和质量可控性负责，其他从事药品开发、生产、经营、储存、运输和使用的单位和个人应当依法承担相应的责任。

此外，修订草案第二稿还补充和完善了法律责任，规定如果药品质量问题受到损害，受害人可以向药品经营许可证持有人、药品生产企业、药品经营企业或医疗机构要求赔偿。要求赔偿；接到受害人的赔偿要求后，实行首责制，提前支付赔偿金。

药品的质量和安全关系到公众健康，绝对不能马虎。鉴于近年来网上销售药品越来越受欢迎，修订草案二稿也增加了相应的规定，加强对网上销售药品的监管，明确要求从事药品零售连锁经营的企业建立统一的质量管理体系，网上销售药品应遵守药品经营的相关规定，并授权相关部门制定具体的管理办法。对于医疗机构以外的单位使用药品，修订草案第二稿规定，应当遵守医疗机构使用药品的规定。

明确假药和劣药的定义，实施精确处罚

近年来，关于假冒伪劣药品的报道很多，包括存在药品质量问题的假冒伪劣药品，未经批准生产、进口和销售的药品被视为假药。有人认为现行法律对假药和劣药的定义不够明确，不利于准确处罚。

修改稿第二稿吸收了这一建议，综合考虑了“假药”、“劣药”、“劣药”四类违法行为的情况，明确规定其不符合国家标准。非药品或其他药品冒充药品，适应症或功能主治超出规定范围，变质药品为假药，不符合国家标准的成分被污染，擅自添加防腐剂。同时，明确禁止生产、进口、销售和使用未经批准必须生产和进口的药品以及未经检验必须检验和销售的药品。在法律责任方面，修订草案第二稿明确规定，进口少量未经批准在境外上市的药品，可以减轻或者免除处罚。

此外，修订草案第二稿还规定，国家应建立和完善药品可追溯体系，并要求国务院药品监督管理部门制定统一的药品可追溯标准和规范，促进药品可追溯信息的交流和共享。同时，草案还规定，国家应当建立药品预警系统，县级以上人民政府应当制定药品安全事故应急预案，药品经营许可证持有人、药品生产企业、药品经营企业和医疗机构应当制定各自的药品安全事故处理预案，并组织培训和应急演练。

保障基本药物需求，鼓励中医药继承和创新

近年来，一些市场供给不足的问题时有发生，如治疗罕见病的药物和治疗慢性病的特效药。如何保证这些群体的毒品需求也是公众关注的焦点话题。

有人建议采取措施确保基本药物的供应，并通过优先审批罕见病药物来增加供应。为此，修订草案第二稿增加了国家应选择适当数量的基本药物，加强生产和储备的组织，提高基本药物的供应能力，满足疾病预防控制的基本药物需求的规定。同时，草案还明确优先审批“防治重大传染病和罕见病的新药和儿童药品”。

在鼓励中医药继承和创新、完善非临床研究和药物临床试验管理方面，修订草案第二稿也做了相应修改，要求国家建立和完善符合中医药特点的技术评价体系，促进中医药继承和创新。规定药品的非临床研究应有相应的条件和管理制度，以保证相关数据、资料和样品的真实性。在药物临床试验过程中，如存在安全问题或其他风险，应及时调整临床试验方案，暂停或终止临床试验。

《民法》人格权草案已提交第三次审理

完善个人信息和隐私保护

我们的记者魏哲哲

8月22日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议听取了全国人民代表大会宪法和法律委员会关于修改民法典人格权编草案的报告。第三稿完善了人格权、隐私权和个人信息保护的概念。

人格权是人格权编纂中的核心概念。一些常委和公众建议对这一概念进行界定，澄清哪些权利属于人格权。经过研究，宪法和法律委员会建议采纳这一意见。草案第三稿补充说，人格权是民事主体享有的生命、身体、健康、姓名、肖像、名誉、荣誉和隐私权。同时，对民事主体人格权法律保护的规定也分别列出。

隐私保护是公众非常关心的话题。第二稿第811条第2款规定:“本法所称隐私，是指私人/私人活动和有隐私的私人信息。”鉴于隐私权的定义，一些常委、地方政府、部门、专家学者建议进一步研究和修改，突出“不愿为他人所知”的特点。第三稿将隐私的定义修改为“私人空房间、私人活动和自然人不想让他人知道的私人信息”。

事实上，在酒店房间和其他地方安装针孔摄像机的事件经常发生，引起公众的关注。一些常委、专家、学者和公众建议，应对在酒店房间内秘密安装摄像头侵犯公民隐私权的行为进行有针对性的监管。在这方面，草案第三稿增加了规定，除法律另有规定或经权利人同意外，任何组织或个人不得搜查、进入、偷看或拍摄他人宾馆房间等私人房间。

个人信息保护也是人格权保护的重要组成部分。第二稿第813条第2款规定，个人信息的范围包括自然人的姓名、出生日期、身份证号码、个人生物特征信息、地址、电话号码等。一些常委、地方、部门、专家、学者和企业提出，个人的电子邮件地址和行踪信息也具有识别特定自然人的功能，也属于重要的个人信息，建议将其纳入个人信息范围。常委会部分委员、专家学者提出，为了加强对个人信息的保护，除了收集和使用个人信息的行为外，还应对处理、传递、提供和披露个人信息的行为进行规范。经研究，宪法和法律委员会建议采纳上述意见，将自然人的“电子邮件地址”和“行踪信息”纳入个人信息范围；同时，将第六章中的“个人信息的使用”修改为“处理”个人信息，增加了“个人信息的处理包括个人信息的使用、处理、传递、提供和披露”的规定。

《基本医疗保健和健康促进法》草案已提交第三次审判

提高公民整个生命周期的健康保护水平

我们的记者魏哲哲

8月22日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议听取了全国人民代表大会宪法和法律委员会关于修改基本医疗保健和健康促进法草案的报告。第三稿进一步增加了“加强基层”的内容，并在职业病防治、出生缺陷预防、社会急救、精神卫生等方面增加了相应的规定。健康促进的内容进一步完善。

让医疗和卫生人员下来并留下来

医疗卫生信息技术的发展和应用有利于扩大优质医疗卫生资源的覆盖面，满足人民群众对医疗卫生服务的需求。一些常委建议增加相应的规定；一些常委建议进一步推动基础医学科学研究和临床医学技术的发展。在这方面，草案第三稿在总则中阐明，国家鼓励医疗保健和信息技术的整合和发展；明确国家推动信息技术在医疗卫生机构的应用，开展远程诊疗、远程影像诊断等远程医疗服务，构建线上线下一体化医疗服务模式；显然，国家应加强医学基础科学研究，支持临床医学科学技术的发展。

为进一步“壮大基层”，草案第三稿在总则中明确国家合理规划和配置医疗卫生资源，采取多种措施优先支持县以下医疗卫生机构发展；显然，县级以上地方人民政府应当整合本地区政府组织的医疗卫生资源，因地制宜地建立医疗联合体等医疗服务合作机制。

如何让医护人员下车停留也是一个值得关注的问题。草案第三稿补充规定，国家建立医疗卫生人员定期到基层和艰苦边远地区从事医疗卫生工作的制度。与此同时，增加了条例，国家采取了有针对性的免费培训、对口支援、退休和再就业等措施。，加强基层和边远地区医疗卫生队伍建设。此外，很明显，国家应该改善农村医疗卫生人员的养老金政策。

增加基本医疗卫生服务的内容

职业病预防、出生缺陷预防和社会急救都是人们关心的话题。一些常委、代表和部门建议增加基本医疗卫生服务的内容。草案第三稿明确，县级以上人民政府应当建立健全职业卫生工作机制，加强职业卫生监督管理，提高职业病综合防治能力和水平；增加促进生殖健康和预防出生缺陷的内容；补充规定，地方各级人民政府、卫生等主管部门和红十字会等社会组织应当积极开展急救培训，普及急救知识，鼓励医疗卫生人员和急救培训人员积极参与公共场所急救服务；国家通过增加法规，发展精神卫生事业，建立和完善精神卫生服务体系，维护和促进公民精神健康，预防和治疗精神疾病。

在条件允许的情况下，能否根据国家规定扩大地方基本医疗服务？草案第三稿给出的答案是:省人民政府可以通过增加规定，在国家规定的基本医疗服务范围和内容的基础上，补充和确定本行政区域内基本医疗服务的具体范围和内容。

丰富老年人保健服务的内容

安全感关系到每个家庭。部分常委建议，要进一步体现以治疗为中心向以健康为中心的转变，坚持预防为主，全方位保障公共卫生，丰富老年卫生服务、爱国卫生运动和体育健身公共设施建设。

第三稿进一步丰富了相关内容。第一，《总则》规定，国家应当普及健康生活，优化卫生服务，提高健康保障，营造健康环境，发展卫生产业，提高公民全生命周期的健康保障水平。二是加大监管力度。省级以上人民政府应当将老年人健康管理和常见病防治纳入基本公共卫生服务项目；各级人民政府应当开展多种形式的老年人健康教育，普及老年人保健知识，增强老年人自我保健意识，采取措施改善老年人保健服务，提高老年人健康水平。第三是增加规定。国家促进长期护理保障，鼓励发展长期护理保险，以满足老年人和残疾人的基本护理需求。第四，明确国家鼓励和支持全民健康和爱国卫生月等健康活动，依靠和动员群众控制和消除健康风险因素。第五，明确国家应加强公共健身设施建设。第六，补充说明国家应完善公共场所的卫生管理制度，卫生等主管部门应加强公共场所的卫生监督，公共场所的经营单位应保证其经营活动继续符合国家对公共场所的卫生要求。

增加违反医疗道德的法律责任

常委会部分委员建议加大对医疗卫生机构违法行为的处罚力度，加大医疗卫生人员违反医德的法律责任。经研究，宪法法律委员会提出以下修正案:加大未取得医疗机构执业许可证执业的法律责任；加大对伪造、变造、买卖、出租、出借医疗机构执业许可证、非营利性医疗卫生机构向投资者分配利润等违法行为的处罚力度；加大在开展医学研究或提供医疗卫生服务过程中违反医德的法律责任。

公职人员行政制裁法草案已提交初步审查

实现党纪国法的有效衔接

我们的记者王碧雪

8月22日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议了《公职人员行政处罚法》草案。全国人大司法监督委员会主任委员吴对草案作了说明，介绍了立法的必要性、起草过程、总体要求和基本思路以及草案的主要内容。

吴说，制定《公职人员行政处罚法》的首要原因是加强对公职人员的管理和监督。公职人员是中国特色社会主义事业的骨干。制定公务员行政处罚法，将宪法确立的坚持党的领导的基本要求具体化、制度化、法制化，有利于加强对公务员的管理和监督。二是实现党纪国法的有效衔接。将监督法的原则和规定具体化，将法定对象全面纳入处罚范围，政事纪律处分与纪律处分相匹配，刑事处罚相衔接，构建严格的惩治违法责任的法律网络。三是推进行政处罚的法制化和规范化。《公职人员行政处罚法》草案明确了行政处罚的主体、应当遵循的法律原则、处罚的理由、权限和程序，以及被处罚人员维护自身合法权益的救济途径，有利于强化处罚主体的法治理念和程序意识，提高工作的法制化和规范化水平。

据报道，今年年初，制定《公职人员行政处分法》被列入2019年全国人大常委会立法工作计划。根据工作安排，起草工作由国家监察委员会牵头，NPC监察司法委员会和NPC人大常委会法制委员会参加，将《公职人员行政处分法》草案提交NPC监察司法委员会审议。

起草工作的基本思路是完善党纪处分对应的政务处罚制度，统一设置处罚的法律依据和适用规则，确保处罚的统一和规范适用；坚持问题导向，着力解决公职人员管理监督薄弱、惩戒程序不到位、惩戒决定不一致等问题，细化违法情况、惩戒范围和惩戒程序；在处罚情况、处罚权限和程序、处罚后果等方面与现行法律法规保持内部一致性。

草案的主要内容包括一般规则、行政处罚的种类和适用、违法行为和适用的处罚、行政处罚的程序、复审、复审、上诉和法律责任。

人民日报(2019年8月23日07版)