农村土地经营权流转征言：整村土地及500亩以上项目须建风险保障金制

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9月26日，农业和农村事务部就新修订的《农村土地经营权流转管理办法(征求意见稿)》(以下简称《办法》)公开征求意见，反馈截止日期为10月27日。

国家商报记者了解到，为了实施新修订的《农村土地承包法》，进一步巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，落实“三权分立”制度，农业和农村事务部修订了《农村土地承包经营权流转管理办法》。

修订草案界定了流通范围

正如《农村土地承包经营权流转管理办法(征求意见修订稿)》所述，新修订的《农村土地承包法》贯彻了“三权分立”的理念，在专门章节中分别设置了“土地承包经营权”和“土地经营权”，明确区分了土地承包经营权的流转和交换与土地承包经营权的流转(租赁、转包、入股或其他方式)。

“三权分立”是指所有权、承包权和经营权的分离，以及经营权流转的模式。记者注意到，在新版《农村土地承包法》第二章“家庭承包”第四节土地承包经营权的保护、交换和转让中提到，在承包期内，发包方不得收回或调整承包的土地。；第五部分“土地经营权”，规定了土地经营权转让应遵循的原则、价格和合同。

说明中提到，在《出让管理办法》的修订中，为了落实“三权分立”的理念，有效回应了《农村土地承包法》修订的主要目的，考虑了土地经营权的转让和土地承包经营权的交换与转让。在当事人、程序、监督等方面都有很大的不同。该修订草案界定了转让的范围，重点是土地经营权的转让，包括租赁、入股等。对于土地承包经营权的转让和交换，将另行出台管理办法。

中国社会科学院院士张小山曾表示，在土地经营权转让的情况下，集体所有制的农民有承包权，可以将经营权转让给其他人，包括大户、家庭农场、农业企业等。；另一种情况是经营权不转让，即集体拥有所有权，农民拥有承包经营权的“两权”。“三权分立”显然有利于发展规模经济。

规定了土地经营权转让面积的上限

新修订的《农村土地承包法》第45条规定:“县级以上地方人民政府应当建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审查和风险防范制度。工商企业和其他社会资本通过土地经营权转让的，集体经济组织可以收取适当数额的管理费。具体办法由国务院农业、农村、林业、草原主管部门制定。”这就是《农村土地承包法》，它以法律的形式规范了工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权，同时有效地防范和控制了流转风险。

但是，该《办法》对工商企业等社会资本转让的土地经营权作了特别规定。

《办法》首次增加了资格审查的规定，明确了工商企业等社会资本应具备从事农业经营的资格、相应的农业经营能力和其他应具备的条件。

在项目审计方面，根据当地实践，《办法》明确了工商企业等社会资本通过流转获得土地经营权应满足的条件，如明确的经营项目、合法的土地用途、风险防范机制、当地产业布局、当地现代农业发展规划、农业生产安全和生态环境保护等。同时，也明确了负面清单，如不在占用的基本农田上挖塘植树、建房、挖沙、采石、采矿和擅自在耕地上取土等。

在风险防范方面，《办法》规定了土地经营权流转的面积上限，并要求地方人民政府结合本地实际做出具体规定。同时，在实践中，一些地方已经建立了风险担保基金等制度。由于各地差异较大，修订草案没有对是否建立风险担保制度作出统一规定，但强调要对风险较高的项目建立风险担保制度，如全村土地经营权转让和500亩以上土地经营权转让。

此外，还增加了审批机构的规定。明确县级人民政府应当设立由农业和农村行政主管部门、财政、发展改革、自然资源、环境保护、市场监督管理、农村集体经济组织代表、农民代表、农业专家等组成的考核委员会。，并负责对工商企业等社会资本通过流转取得农村土地经营权进行审核。

此外，修订草案增加了集体经济组织收取管理费的规定。明确了集体经济组织收取适当管理费的条件，如农村集体经济组织提供土地流转管理服务，工商企业和其他社会资本利用集体所有的农业基础设施等。同时规定管理费的数额和支付方式应由农村集体经济组织、承包商、工商企业和其他社会资本三方协商确定；管理费的使用由集体经济组织成员按照法定程序确定，不得用于农田基本建设或其他公益性支出。