专项债+PPP发力稳投资

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经过近两年的监管，ppp(政府和社会资本合作)项目显示出复苏的迹象。最新数据显示，今年ppp项目总投资较去年大幅增长，尤其是绿色环保和民生项目。随着宏观政策反周期调整力度的不断加大，财政部副部长邹嘉仪近日透露，他将探索将ppp与特殊债务相结合，激发社会投资，发挥协同效应。

Ppp项目开始启动

根据国家公私伙伴关系综合信息平台项目管理图书馆发布的最新报告，今年前三季度，共有595个净公私伙伴关系仓储项目，投资9134亿元；投资2万亿元的项目净增1348个，与去年同期的1.5万亿元相比明显升温。近40%的项目与环境保护和绿色发展有关。

11月16日，在第四届中国ppp论坛上，国家发展和改革委员会副秘书长高高透露，根据国家ppp项目信息监测服务平台的数据，截至11月初，中国各地正在推广的ppp项目近7000个，总投资约9万亿元。其中，城市基础设施、农业、林业和水利、社会事业、交通运输和生态环境保护占项目总数和总投资规模比例的近90%。

自2017年底收紧审批以来，在防范和控制地方隐性债务风险的背景下，全国开展了多轮清库工作，ppp项目一度遭遇寒冬。尽管今年投资同比有所增加，但全年仓储项目的净增长仍下降了近50%，降幅为557。

高表示，近年来，国家发展和改革委员会会同有关部门推进ppp模式，不断强化ppp运行的制度约束和规范引导。国家发展和改革委员会下一步将重点指导各地提高ppp项目的科学性，为ppp项目的健康发展创造良好的环境。“在刚刚于上周三召开的国务院常务会议上，决定降低一些基础设施项目的最低资本金要求，这将有助于解决包括ppp项目在内的该项目的融资问题。”

如道路、铁路、城市建设、物流、生态环境保护、民生等基础设施项目，在投资回报机制明确、收益可靠、风险可控的前提下，允许在不超过5个百分点的范围内适当降低项目资本金的最低比例。

11月15日，国家发展和改革委员会政治研究室副主任、发言人孟伟在新闻发布会上表示，考虑到项目回报水平和债务融资收入覆盖能力的差异，部分项目完成后回报较好、偿债能力较强，允许金融机构在政策上有一定的灵活性。

煽动基本建设

数据显示，1-10月，全国固定资产投资同比增长5.2%，同比下降0.2个百分点。其中，基础设施投资同比增长4.2%，增速同比下降0.3个百分点。同期，以制造业为主的民间投资增速也继续放缓，下降0.3个百分点，至4.4%，为2017年以来的最低增速。

稳定投资对稳定预期和稳定增长的重要性不言而喻。作为今年稳健投资的主力军，发行地方特种债券备受期待。但是，前十个月已经支付了2.13万亿元，10月份没有新的专项债务，这将在短期内扰乱基础设施建设的上升趋势。

在这方面，11月14日召开的部分省份经济形势和基本生活保障座谈会发出了强烈信号，要求抓住国家提前发放地方政府专项债务额度、降低部分基础设施项目最低资本金比例等机遇。

在此背景下，作为地方政府融资的主要渠道，业界期待“ppp+特殊债务”模式突破融资瓶颈。邹嘉仪在2019年第五届中国公私伙伴关系发展(融资)论坛上提到了创新的公私伙伴关系融资模式，表示将探索公私伙伴关系与特殊债务的结合，激发社会投资，发挥协同效应；同时，要创新多元化融资模式，增加ppp基金在中国的股权投资，鼓励保险基金的参与。

华泰证券(601688)研究所固定收益首席分析师张继强认为，如果将专项债务资金作为资本参与ppp模式，一定程度上可以突破ppp的增长约束。

近日，山东省财政厅、山东省发展和改革委员会、中央银行济南分行、山东省银行业监督管理局和山东省地方金融监督管理局联合发布了发行专项债券和配套融资的实施文件。本文件是对办公室33号文件精神的提炼。文件指出，要积极推进“特种债券+市场融资”的组合模式，充分利用特种债券作为重大项目的资本政策。与33号文件相比，文件明确指出“ppp+特种债券”融资模式应在试点基础上进行探索。

中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军指出，从今年基础设施投资的资金来源来看，专项债券和ppp将是政府融资水平的重要补充。

北京大悦咨询有限公司董事长金永祥进一步指出，“ppp和特殊债务各有利弊。专项债务融资速度很快，但过程很艰难；Ppp运作相对规范，经过几年的发展已经逐渐成熟，可以大大提高社会效率，促进科学决策，但是融资受到政策的制约。如果两者结合起来，将更有利于扩大投资和稳定增长。”。

如何吸引私人资本

事实上，对于参与ppp项目的企业来说，最大的问题仍然是融资困难，尤其是对民营企业而言。根据财政部的公开数据，截至2019年6月底，在5，811个项目中，有5，747个项目拥有完善的社会资本所有权信息，涉及10，187个社会资本，其中私人资本3，543个，仅占34.8%，与去年相比呈下降趋势。如何激活社会资本参与ppp已经成为各方关注的焦点。

以环保项目为例，随着我国环境综合治理的推进，相关投资将增加20%-30%的空空间，预计投资需求可达3000-4000亿元，而整个环保产业的资金需求可达1.5万亿元。

与资本需求相比，是私人资本缺乏动力和政府角色模糊。这背后的关键原因在于民营企业的逐利与绿色ppp项目低回报之间的冲突。大多数民营企业的资本追求高风险、高回报，而绿色ppp项目投资缺口大、周期长、回报低，这与民营企业存在本质冲突。

清华大学副校长彭钢表示，仅靠公共财政无法有效解决生态环境治理和保护问题。在生态环境治理和保护领域引入ppp模式，动员社会资本参与，是实现绿色可持续发展的指导方针。行业内的研究主要集中在如何解决投资回报机制规划、技术和模式创新不足、同质竞争等问题。

国家发改委、财政部ppp专家库专家、吉邦咨询董事长张辽表示，ppp项目一般涉及巨额资金，很多企业特别是民营企业缺乏自有资金，很难“应对”占总投资20%-30%的项目资金。如果购买力平价可以与特殊债务相结合，就可以减轻项目资金的压力。张辽建议，ppp项目可以削减并部分由政府专项债务资金承担，或者将其转化为政府投资的“子项目”，从而减轻社会资本投资的压力。

然而，苏宁金融研究所高级研究员陶金也指出，一般来说，根据ppp和特殊债务各自的法律法规，ppp和特殊债务在使用上并不完全匹配，特殊债务对之前的ppp也有替代效应。首先，ppp项目必须是具有业务内容和收入的公共服务项目，其资金来源、未来收入和清算责任不应与土地出让收入挂钩，土地出让收入作为政府资金收入的重要组成部分，与大多数特殊债务关系密切；其次，ppp项目的资金成本高，审批严格，手续繁琐。在加快发行特殊债券的背景下，地方政府有动机使用低利率的特殊债券来替代以前的ppp项目。因此，要将二者结合起来，就要综合考虑现行法律法规和ppp项目的实际情况。