上海迈入垃圾强制分类时代：19部门协同 关键靠基层治理

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[摘要]有时候，“做自己的工作”真的是无能为力。以城管部门为例，截至2018年8月，上海市城管执法系统共有工作人员7900余人，2018年上海市常住人口为2415万人。

7月1日早上5点，天已经亮了。

蔡师傅是上海徐汇区天耀新村第三小区的清洁工，他准时站在小区的垃圾箱前，打开门上的锁，开始了忙碌的一天。

这是上海人的特殊日子。从这一天起，上海正式实施了历史上“最严格”的垃圾法规——《上海市生活垃圾管理条例》(以下简称《条例》)，并进入了“垃圾分类的强制性时代”。

两小时前，垃圾车已经来了。这个垃圾箱既收集建筑垃圾又收集生活垃圾，位于蔬菜市场附近，靠近社区的出口，每天都有大量的垃圾。"有了38个垃圾桶，每天需要清理50桶垃圾."蔡师傅介绍的。

6点钟，湿漉漉的垃圾车开进了社区。车开走后，蔡师傅把七个干净的垃圾桶(4个干的，3个湿的)放在厢房外面，他看到角落里藏着一袋垃圾——这不是分类的，昨晚下了一场雨后更令人恶心和不愉快。蔡师傅叹了口气，把垃圾捡起来，放到相应的垃圾桶里。

根据《条例》，社会单位运输的生活垃圾不分类，每次罚款500-5000元；如果一个人没有按照规格交货，他将被罚款50-200元一次。

第一张票很快就诞生了。7月1日上午10时，由于某酒店未将垃圾放入相应的收集容器，上海城管执法总队发出了第一次责令整改的通知；随后，由于一家早餐店的员工拒绝改正垃圾摆放位置，上海松江四井城管大队做出行政处罚决定，并处以50元罚款。

“罚款只是一种手段，而不是最终目标。”天三居委会党支部书记侯在接受《时代周刊》采访时表示，居民有必要真正意识到垃圾分类的必要性:“只要他们主观上想做，什么也做不了。”

一个单元，一个方案

“你是什么垃圾？”一个年轻人扔了一袋垃圾就跑了。天三的志愿者胡阿姨发出了与网络红人完全一样的灵魂折磨。

“没有分类，年轻人。西瓜、饮料杯和食物混合在一起。大多数居民都有很好的份额，但也有不合作的。”尽管那个年轻人已经跑了，胡阿姨穿着深蓝色的志愿者夹克，左臂上戴着红色臂章，耐心地用长钳子把垃圾袋里的西瓜和食物倒进湿的垃圾桶里，把纸箱递给蔡师傅，然后把垃圾袋、塑料管、空茶杯扔进干的垃圾桶里。

天三属于林峰街，目前有1006户。根据规定，“300-500户”设立一个“定点”投递点，目前天三有两个垃圾箱。4月15日，垃圾分类在周三正式试点。最初，志愿者被派去在上午和下午值班一个小时。5月7日之后，将改为上午和下午两个小时(上午7-9点，下午4-6点)。目前，有20名志愿者负责监督社区垃圾分类，有8个居委会参与。

“事实上，这四个小时不是扔垃圾的固定时间，而是志愿者的时间。如果你在这个时候扔垃圾并正确分类，你可以给绿色账户记分卡加分。积分定期清算(第一季度一次)，可以兑换成牙膏、肥皂和餐巾纸等日常必需品。”天三居委会的工作人员周大杰告诉《时代周刊》记者。

罗马不是一天建成的。“时机是一项协议，而不是一项规定。因此，我们必须坚持精细化管理，实现“一个社区，一个项目”。在制定规划的过程中，基层党组织将发挥带头作用，居委会、物业和行业委员会将共同沟通。”6月28日，在上海市政府新闻发布会上，上海市绿化市容局副局长唐家福说。

以天三为例，即使是“定时定点”，也不存在“一刀切”的撤桶并管。为了让居民适应新的规定，天三智搬走了一些垃圾桶，平整了花坛，做了围栏，并张贴了垃圾分类的标语。“将来会逐渐拆除，但要一步一步来，让居民有一个适应的阶段。在非义务工作时间，天三的垃圾箱实际上并没有关闭，门上的中间板被推开，垃圾也可能被扔出去。”侯解释道。

志愿者值班时，蔡师傅还会帮助居民清理垃圾。6月27日下午6点30分左右，胡阿姨下班了。一个哥哥准备把湿垃圾直接扔进湿垃圾桶。在蔡师傅的提醒下，老大哥把湿垃圾倒进了垃圾桶，又把垃圾袋放进了干垃圾桶。当规定的动作完成后，蔡师傅提醒大哥记得在附近洗手。

“湿垃圾破袋后，不可避免地会遇到残留的泔水，也不可能回家再洗手。6月之后，林峰街的31个居委会在垃圾箱附近安装了新的水槽。”侯坦言，变革需要大家共同努力。

19个行政部门合作

每周一上午8点45分，侯将出席街头晨会。街道领导、居委会书记、物业管理和城管上周聚集一堂，汇报垃圾分类工作，并布置本周任务。晨会结束后，街道会派联络员到居委会检查垃圾分类。

“一开始，干的和湿的垃圾必须分开，有害的垃圾应该放在一边。然后将干垃圾进行细分，并逐步推广。别担心，慢慢来，慢慢来。太复杂会让每个人泄气。许多老年人都想不出来。他们说厨房垃圾是干的，没有水，但是有树叶和果皮。人有不同的年龄，不同的理解和接受，他们应该慢慢地被引导。”侯对说道。

实施垃圾分类是一项大工程。

《条例》第5条明确规定，上海市有19个相关部门参与废物分类管理:

城市绿化部门是城市固体废物管理的主管部门，负责城市固体废物管理的组织、协调、指导和监督；市发展改革部门负责制定促进生活垃圾减量化、资源化和无害化处理的政策，协调落实生产者责任延伸制度，研究完善生活垃圾处理收费机制；市房管部门负责督促物业服务企业履行生活垃圾分类投放责任人的义务；市生态环境部门负责指导和监督生活垃圾处理污染防治工作；市城管执法部门负责指导和监督查处违反生活垃圾分类管理规定的行为。此外，《条例》还明确规定，本市住房和城乡建设、商务、财政、规划、经济信息化、教育、民政、农业和农村、科技、卫生、文化旅游、市场监管、邮政、政务管理等部门应当按照各自职责配合实施本条例。

上海市人大代表、上海城市投资集团副总工程师赵爱华问:这项工作是一项系统工程，需要各方共同努力。但九龙会否有19个部门进行水质管制呢？政府部门可以采取什么措施来确保所有部门履行其职责？

对此，上海市发展和改革委员会副主任周强回应说，对于生活垃圾的处理，上海有一个城市和地区之间的整体建设和分工的计划。其中有些是按市一级晋升的，有些主要是按区晋升的。"这方面的相关政策，我们正在不断推进和制定."华东师范大学生态与环境科学学院环境科学系主任张勇在接受《泰晤士报》记者采访时表示，在19个部门中，上海市绿化市容管理局是“龙头”，要发挥龙头作用，团结其他“龙”，“严格执法，各司其职”。

然而，“做好自己的工作”有时过于软弱。以城市管理部门为例，截至2018年8月，上海市城市管理执法系统共有7，900多名工作人员，而2018年上海市常住人口为2，415万——平均而言，为促进垃圾分类，一名城市管理执法人员不得不面对3，000名常住人口。

以党建为主导的基层治理已成为上海推进“人人参与垃圾分类”的重要经验。

以天三为例。垃圾分类，既有天三总支部会议进行宣传动员，又有党员组织生活进行宣传动员。"党员从我做起，一些党员也积极地开始做垃圾分类志愿者."侯透露。

目前，上海强制垃圾分类自上而下大力推行，并采取最终下放到基层政府特别是街道和居委会的行政管理模式。指出行政主导的动员机制往往道德誓言强，激励效果不足。随着时间的推移，由于资源支持不足，它可能会陷入工作惯性。

上海社会科学院生态与可持续发展研究所副研究员刘新宇在接受《时代周刊》记者采访时指出:“在强制垃圾分类的初始阶段，‘自上而下’的模式势在必行，有必要为企业和居民制定规则。当然，垃圾分类的长期实施不能仅靠这种模式来完成。毕竟，公共资源是有限的，居民需要相互学习和监督，能够教育和管理自己，并形成“自下而上”的自治机制。只有将“自顶向下”和“自底向上”两种机制结合起来，垃圾分类才能最终取得成功。”

为什么是上海？

早在2004年，中国就超过美国成为世界上最大的垃圾制造国。

根据德中环境与能源促进中心的报告，中国的生活垃圾年产量约为4亿吨，以每年8%的速度增长。2018年，上海市生活垃圾日清运量接近2.6万吨，年均生活垃圾产生量超过900万吨。粗略估计，如果每天用2.5吨的卡车运输上海产生的生活垃圾，所需的车辆可以绕着上海的内环转一圈。

上海强制垃圾分类的加速是由于中央政府最高层的倡议。

2018年11月6日，习近平总书记在上海市虹口区嘉兴路街道一分局视察时表示:“垃圾分类工作是一种新时尚！”两个多月后，上海通过了《条例》，率先将垃圾分类纳入法治框架。今年6月初，新华社报道说，习近平总书记最近就垃圾分类问题作出了重要指示。习近平强调，垃圾分类的实施关系到广大人民群众的生活环境和资源的节约利用，也是社会文明水平的重要体现。事实上，早在2016年12月，习近平总书记就主持召开了中央财经领导小组会议，研究垃圾分类制度的普遍实施，并多次了解基层垃圾分类情况，对这项工作提出了明确要求。

全国范围内的垃圾分类系统将很快成为法律。

6月25日，《固体废物污染环境防治法(修订草案)》首次提交全国人民代表大会常务委员会审议。草案专门辟出“生活垃圾污染环境防治”一章，提出“国家推进生活垃圾分类制度”。

6月28日，在住房和城乡建设部第二季度例行新闻发布会上，住房和城乡建设部表示将继续投资213亿元加快处理设施建设，以满足生活垃圾分类处理的需要。同日，生态环境部发言人刘友斌在生态环境部例行记者会上表示，下一步，生态环境部将把垃圾分类的突出问题纳入中央生态环境保护督察范围，督促各级政府切实履行主要职责。

事实上，垃圾分类在中国已经实行了19年，但效果几乎为零。全国人民都在关注:上海人这次能成功吗？

作为《上海市中小学和幼儿园垃圾分类手册》的作者，张勇比较乐观:“我给很多中小学生和幼儿园做过讲座，发现这些学生是最受认可、学得最快、做得最认真的，并督促他们的家长去做。”垃圾分类的概念已经在他们心中扎根。作为具有生态文明素质的新一代，他们在那里。我相信上海的垃圾分类将会成功。”

根据相关法律法规要求，从2019年开始，地级及以上城市将全面启动生活垃圾分类工作，到2020年底，46个重点城市将基本完成垃圾分类处理系统。